一、财政供给农村公共产品现状及原因分析

　　（一）财政供给农村公共产品现状。

　　农村公共产品是相对于农民私人产品而言的，主要用于满足农村公共需要，是具有非竞争性与非排他性的社会产品。现阶段农村公共产品现状可概括为以下几点。

　　1. 总量严重匮乏。改革开放以后，国家财政用于农业的支出尽管在绝对量上逐年增长， 但农业支出在财政支出中的比重基本上在7—8%之间徘徊，2004 年以后，农业支出大幅提高， 但没有根本扭转农村公共产品短缺的局面。农村公共产品总体供给不足主要体现在两方面， 一是基础性公共产品供给严重不足， 包括水电路等基础设施建设。二是农民急需的生产性公共产品短缺，如农田水利设施的建设、农业科技推广应用、农业发展综合规则等。三是涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺，包括农村的教育、农民的医疗保障及农村的环境保护等。农村公共产品的短缺，不仅严重损害了农民的利益， 而且直接威胁到国家的长治久安和经济的可持续发展。

　　2. 结构不尽合理。农村公共产品供给缺乏科学的决策机制和监督管理机制，农民的需求与财政的供给之间出现偏差，存在着“四多四少”倾向。一是一些看得见、摸得着、上级有考核要求的“硬”公共产品较多，而农业科技推广应用、农业发展综合规划等“软”公共产品较少；二是准公共产品较多，而纯公共产品较少，地方财政依赖思想严重，若上级政府不予支持就一筹莫展；三是见效快、易出成绩的短期公共产品多，而见效慢、期限长但具战略性的公共产品少；四是新建公共产品多，存量公共产品的保养和维护得不到重视。有了这些不良倾向， 在某些地方出现农村公共产品严重短缺而一些不切实际的“富民工程”、“政绩工程”过剩的现象也就不足为怪了。

　　3. 供给效率低下。有限的资金没有发挥有效的作用，农村公共产品供给效率低。一是现行涉农资金管理体制不完善， 涉及农村公共产品和公共服务提供的部门较多，资金渠道、部门政策也较多，但部门之间没有形成一个有效的协调机制， 缺乏系统性和整体协调性，资金投入分散，资金使用效率低下，影响公共产品供给的有效性；二是农村公共产品供给中间环节多， 公共资金被层层“过滤”，据统计，大约有30%的支农资金不能及时到位或根本不到位，被短期或长期挪用， 财政支农资金出现严重的“农转非”现象；三是资金使用透明度不高，暗箱操作，滥用、挪用甚至贪污，造成极大浪费。

　　4. 区域之间失衡。在经济繁荣、市场发达、地方财源丰裕或者乡镇集体企业多、效益较好的东部经济较发达地区， 财政有财力提供较多的公共产品； 而其他资源条件落后、交通不便、底子较差的地区，公共产品的供给则呈现短缺的态势， 这也进一步拉大了农村各地区的经济发展潜力的差距。在一些农业地区，政府常年负债运行，乡村债务负担沉重， 拖欠教师工资的情况也并不少见， 甚至连政府工作人员的工资都没有保障，在这种情况下，地方财政提供农村公共产品无从谈起。

　　（二）农村公共产品供给困境的财政原因分析。

　　我国农村公共产品落后局面的形成是有着深刻的体制和制度性原因的。因此，有必要对财政在农村公共产品供给中的体制、机制、政策及措施做一个系统的梳理、总结与反思。

　　1. 公共财政投入的城乡失衡造成城乡公共产品差距过大。长期以来，中国城乡关系主要表现为城市与农村的差异和非均衡，城市与农村处于不平等关系，对农村取多予少。受此影响，我国财政资源配置的城市化和工业化倾向明显， 有限的公共财政资源主要支持了工业发展和城市建设，城市的公共产品一直是由各级政府来供给，而农村公共产品供给的相当一大部分责任则推给了农民，形成了城乡公共产品的“二元” 供给模式， 城乡公共产品供给差距巨大，在部分农村，满足生产生活基本需要的公共产品都极度匮乏。

　　2. 分税制财政体制财权与事权的不对称性限制了地方对农村公共产品供给能力的发挥实行分税制后，由于财政分权改革的不彻底性， 各级政府的财权与事权不对称，财权上收，向中央及省集中；而事权即逐级下放， 许多应由中央政府或省级政府承担的农村公共产品供给责任， 现在却由县、乡级政府承担。而在目前的分税制体制下，属地方征收的税种成长性较差，如再考虑省、市分成，县级财政的主要来源只是与土地相关的土地增值税、城镇土地使用税、城市维护建设税，财政自给能力尚且不足， 遑论日益增多的农村公共产品供给的保障要求。取消农业税以后，农业县、贫困县的公共产品供给缺口更大， 财权与事权不对称现象更加突出，加深了其对中央、省财政转移支付的依赖程度。

　　3. 转移支付制度加剧了落后地区农村公共产品供给的难度。我国公共财政转移支付的“基数法”设计安排，不利于贫困地区的税收返还增加， 加剧了困难地区供给农村公共产品的困难。转移支付中，具有均衡性作用的转移支付规模过小， 不利于缩小经济发展差距； 而税收返还数倍于一般性转移支付，经济落后，增长速度越慢的地区，税收返还越少，拉大了各地供给公共产品的能力差异。

　　4. 农村公共产品资金有效监管的制度尚未建立起来，导致资金配置效率低下。农村公共产品投入的财政资金从中央到村级，经过四五级，涉及部门十几个，资金来源渠道多，投入项目分散，虽然历年对农村的投入不少，但没有达到应有的效果。原来提出的“集中投入、捆绑使用、渠道不变、各记其功”的措施执行效果并不理想，主要原因在于没有一个专门统筹各级各方资金的机构，没有选择好捆绑使用的项目，没有建立各记其功的机制。

　　5. “供给主导型”的决策机制导致供需错位。农村公共产品供给实行的是自上而下的“供给主导型”决策机制，农民参与机制不健全， 这种决策机制极易导致供给与需求的背离、错位，使得农村公共资源的配置效率极低，造成公共资源的极大浪费，这也是公共产品供需失衡的主要症结所在。

　　二、财政紧约束条件下加强农村公共产品供给的原则和思路设计

　　当前， 农村公共产品供给明显滞后于经济发展的要求，已成为农村发展、农民增收和农村和谐社会建设的重要制约因素，对财政的供给行为构成严峻的挑战。而农村公共产品需求与财政能力不足是一对长期的矛盾。在财政紧约束条件下，要实现农村公共产品的有效供给， 必须对财政供给的原则和思路进行重新定位和设计。

　　1. 要明确财政农村公共产品供给责任主体地位，更要充分发挥市场的力量，坚持“两条腿”走路。财政是农村公共产品供给的核心责任主体，这是由财政的职能、公共产品的特性、我国农村公共产品供给短缺以及实现社会公平之需要的现状决定的。农村公共产品的目标和要求主要通过财政政策措施贯彻落实， 财政政策可以引导公共产品供给趋向， 财政保障能力决定公共产品供给的水平。但是，在国家财力尚不十分雄厚的前提下， 仅仅依靠有限的公共财政投资来满足农村公共产品的供给显然力不从心。财政在公共产品供给过程中的角色是政策制定，是“引导”和“发动”，而不是直接地提供产品。因此，要实现农村公共产品的有效供给， 就要充分发挥市场的力量。只有把政府作用和市场机制有机地结合起来， 并建立不同层次和程度的竞争机制，才能提高农村公共产品供给的效率。

　　2. 要以增加农村公共产品供给为基准点，更要“跳出农村看农村”，在城乡一体化的宏观政策框架寻求解决方法。从某种意义上讲，以前的“三农”政策基本上都是以农业、农村和农民的某一方面为关注点，是单向的。这样的政策实施使农村始终处于“头痛医头，脚痛医脚”的状态，不能从根本上解决问题。以税费改革为例，在减轻农民负担、改善农民生产生活条件的同时却使农村社会面临另外一种发展困境： 由于税费锐减而财税体制没有相应跟进的情况下， 农村公共产品的提供就不得不处于停顿或半停顿状态， 农村的基础设施高负荷运转、日益破败。政策回溯表明，农村公共产品供给满后的原因在“三农”之外，问题的解决也必须跳出“三农”。而且，现时期农村温饱问题解决后， 对公共产品的需求出现了结构性、层次性的差异。在未来一段时间内， 让8 亿农民完全依附在土地上从事农业生产是不现实也是不可能的， 大量农民将流动到城市从事非农生产甚至移居到城市。因此，农村公共产品供给问题的解决不能胶着在“三农”问题上，而必须在城乡一体化的进程中总体解决。在公共财政资源配置上，也要以此为理念，统筹考虑城乡发展，合理调整国民收入和财政支出结构，加大对农业、农民、农村发展的支持力度，使城乡居民均等享受公共财政所提供的公共产品。

　　3. 要以界定公共产品的属性为先行条件，明晰政府与市场、各级财政之间的责任，确定公共产品供给顺序。对于不同类型的公共品，政府与市场、各级财政之间承担着不同程度和性质的供给责任。因此，界定农村公共产品的属性成为关键。农村公共产品可分为纯公共产品和准公共产品。凡属于社会公共领域、市场不能解决的纯公共产品，财政必须到位；通过市场机制可以或者更好解决的准公共产品， 财政就不应介入；介于二者之间的，财政要发挥“四两拨千斤”的杠杆作用。在各级财政之间，要按照法律规定、受益范围、成本效率等原则，明晰划分中央与地方事权，调整中央和地方政府的职能和权限。对于国防、外交、国家安全等全国性公共产品和服务， 由中央财政承担；具有调节地区间、城乡间重大收入分配性质的支出责任， 由中央财政承担或由中央财政与地方财政共同承担；地区性行政管理、基础设施等地方性公共产品和服务的支出责任由地方财政承担。此外，在财政紧约束条件下，明确农村公共产品供给的优先顺序，是十分必要且有益的。要优先保证纯公共产品， 后提供准公共产品和混合产品； 优先保障农村社会稳定和农民基本生产生活需要， 后创造条件促进农村发展。

　　4. 要注重对农村公共产品投入的增加，更要注重供给结构的调整，对现有财政供给方式进行全面创新。农村公共产品供给现状的改变， 有赖于各级财政对投入的量的增加，但这不能从根本上解决问题，相比之下，改善供给结构、提高供给效率更为重要。现有财政供给方式多为直接供给方式，显然不能适应农村经济发展的需要。从财政的职能讲， 关注点应该是解决“公共性”问题，而不是一家一户、一村一寨的问题；从农村现状看，财政直接补贴几亿个农民家庭，既没有这个财力，政策效应也很不明显。从另一方面讲， 在我国成功加入WTO 之后，“黄箱政策”、“绿箱政策”和“蓝箱政策”在不同程度上都面临政策约束，运用财政手段直接干预农业生产越来越受到限制，改变农村公共产品方式，由直接转为间接对农村的支持不仅易于获得国际社会的广泛认同而且还可能赢得国家组织的资金支持。因此，财政供给方式面临着全面创新， 可通过支持重点支持生产方式创新和专业合作组织建设等对农村普遍发挥作用的环节入手增加公共产品的供给。

　　三、财政加强农村公共产品供给的现实路径选择

　　财政能否履行好农村公共产品的供给职能，根本性的问题是供给资金的筹集、分配、使用和监督等问题，这其中，制度的改革、完善与创新是关键。因此，财政工作必须要理清思路，明确目标，创新理念，从以下几个方面需求突破。

　　1. 以增加农村公共产品为目标取向，进一步建立健全分税制财政体制。针对公共财政体制中存在的问题， 应以增加农村公共产品供给为目标取向，以事权定权力，以责任定财力， 体现财力支出向农村公共产品倾斜、向基层倾斜。一是加大中央财政投入农村的规模，切实建立起“工业反哺农业、城市支持农村发展”的机制。财政应将其资源尽可能地向农村配置， 将更多的财政资金投向农村公共安全、卫生、教育、社会保障和公共基础设施等方面， 弥补农村公共产品的不足。二是以增强基层财政供给能力为重点，调整现有税收分成办法。合理界定中央和地方的税收管理权限， 扩大政府间收入划分的覆盖面， 结合政府间支出责任适当调整共享税分成比例。中央财政及省级财政适当向地方让利， 保证各级财政有与提供农村公共产品相匹配的财力。三是调整转移支付制度， 均衡地方财力。增强中央和省对下一般性转移支付力度， 增加有效均衡地方财力作用的一般性转移支付的规模， 控制专项转移支付的规模， 向规范的横向和纵向结合的财政转移支付体系过渡， 增强基层政府履行公共产品提供的财力保障。在转移支付的测算标准上，应采用因素法，使用全面的转移支付计算公式。综合衡量地方财政的收入能力及公共产品提供责任。在确定标准财政支出的时候，不仅考虑人员经费和公用经费，更应将地区总人口、可居住面积、地理环境状况等影响公共产品供给的指标包括在内。

　　2. 加大投入力度，整合财政资金，提高农村公共产品的效率。一是要逐步建立农村公共产品投入稳定增长的长效机制。将“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应高于财政经常性收入的增长幅度”的要求落到实处，制定具体的、更具操作性的实施办法，保证财政资金专款专用，用于农村公共产品的投入上。逐年增加预算支出安排，新增财力的支出安排向“三农”倾斜，将新增教育、卫生、文化支出主要用于农村。建立健全财政支农资金的稳定增长机制，通过增量调整和加大转移支付力度，保证农村公共产品供给的资金需要。二是强化财政农业支出资金的集中统一管理，集中财力办大事。根除财政农业支出资金管理上政出多门导致的紊乱， 确定财政农业支出资金管理的主管部门， 将其他政府机构的农业支出资金管理权统一到该部门，由其统一行使农村公共产品供给的资金管理权限，提高财政农业支出资金使用效率。

　　调整存量资金的投向与用途。对部分已完成使命，设置不合理，使用方向须调整的专项资金， 尤其是已经列入部门预算的零散项目资金，坚决予以调整和归并。按照“有进有退，有保有压”的原则，采取“保数量、调方向”的方法，进行调整，或与新增资金合并重新安排。

　　3. 把握财政投入重点，优先保证农村急需的公共产品供给。调整财政支农资金的使用方向， 将有限的财政资金更多地转向农民急需的重点农村公共产品的供应上，分清主次先后、轻重缓急，分阶段逐步进行，充分体现公共财政的“公共性”，真正解除农民的后顾之忧。现阶段应重点保障农民急需的下列农村公共产品的有效供给： 一是农村基层政府机构的正常运转和社会治安；二是农村义务教育和农民培训，重点是中小学危房改造、教学公用经费和师资队伍建设；三是农村公路建设、农业基础设施建设和农业科技进步； 四是农村公共卫生和环境保护； 五是农村救助和农村大病医疗保障；六是农村劳动力转移培训。

　　4. 创新财政供给方式，构建农村公共产品供给的多元化格局。综合运用各种财税政策手段， 运用财政资金对投资的引导作用，采取贷款贴息、适当补助等方式，鼓励民间资本投资农村公共产品， 拓宽农村公共产品筹资渠道，形成公共产品供给主体多元化格局，改变财政作为单一供给主体的尴尬局面。在供给方式上，转变思路，创新理念，从可以发挥普遍促进作用的生产方式创新和合作组织建设等环节入手，搭建桥梁，积极引导，完善支持农业发展的社会化服务体系和农业科技推广体系。

　　通过垫付部分风险成本，大力促进农业生产方式的创新和农业产业化经营，延伸产业链条， 提高产品增加值和市场竞争力。并以资本为纽带大力支持各种专业合作组织建设， 引导农民抱团参与市场竞争，并在市场竞争中全面提升农村经济实力。

　　5. 强化供给资金的绩效考评机制，加大对农村公共产品供给项目的评估监督力度。一是严格落实强化资金管理责任制，相关部门统一行使财政农业支出资金管理权限后，就应相应承担财政农业支出资金管理责任。二是财政部门要建立专门账户，实行国库集中支付方式，确保农村公共产品供给资金专款专用。三是加强支农资金管理，推进制度建设和农业项目管理改革，引进推广招投标、项目预算、政府采购、专家和中介机构评估等科学管理措施，建立绩效评价体系和考核机制，加强对财政资金使用的监督与检查，提高财政资金投资效益。

　　6. 完善农村公共产品供给决策和管理机制， 体现农村公共产品的真正需求。农村公共产品供给必须突出农民的主体地位，强调农民的参与。目前我国农村正处于结构转换的关键时期，运用财政手段对农村进行大规模广泛的投资，真正的目的不是在农民收入方面做简单的加法，而是在农民收入增长的过程使农民获取收入的能力得到拓展并使收入机制稳定下来， 更重要的是农民能力得到拓展后，就能表达出对公共产品真正的内生型需求，从而改善我国农村公共物品供给中偏好表露难的问题， 提高公共产品供给的效率。

　　当前我国农村的改革和发展已进入攻坚阶段， 农村公共产品供给不足不仅成为我国农业发展的瓶颈， 严重制约了农村发展和新农村建设， 也进而影响到整个国民经济的持续、稳定发展。以科学发展观为指导， 改革和完善农村公共产品的财政供给机制，保障农村公共产品的有效供给，对加快农业生产发展， 提高农民收入水平和社会保障水平，促进社会公平与公正，促进和谐社会建设具有举足轻重的作用。