关键词：财产税；地方政府；地方财源

在当今世界全球化、区域化和分权化这三大发展趋势背景下，各个国家的经济活力和竞争力逐渐体现在基层经济主体上，地方政府被直接推到了迎接全球化挑战的前沿。与地方日益提高的经济地位相一致，地方财政的重要性也得到了前所未有的凸显。因此，形成具有一定规模和一定实力的地方财政是地方政府职能有效实施的保障。

财产税，这一世界上最古老的税种之一，自产生以来就是地方政府筹集收入的主要手段。本文试图从财产税成为国外城市政府收入主要来源这一现实出发，并结合财产税本身的特点来分析财产税对地方政府的重要意义。

一、财产税的涵义

产课税（property 　　tax）历史久远。它伴随着私有财产制度和国家的起源而产生，是统治者最先采用的税收形式，曾经在奴隶制和封建制国家的财政制度中担当重要角色。自人类社会进入商品货币经济时代后，其主体税种的地位相继为商品税和所得税所取代，但它仍然在各国地方税系中发挥着不可替代的作用，据统计，全世界有130 　　多个国家课征各种形式的财产税。在上世纪末的十年里，为适应经济全球化的挑战，先后有英国、印尼、南非、日本、荷兰、肯尼亚等国进行了财产税制的改革。在中东欧经济转型国家，财产税制改革还被看作是推进国家政治、经济制度变革的重要步骤。

财产税的课税对象是财产，财产税即对纳税人拥有或支配的财产课征的一类税的总称。财产税是对财产本身而不是财产带来的收益征税，并且财产税并不是一个单一的税种，而是针对财产的一系列税种的总称，其有不同的收税方式、具体课税对象以及税收名称。总的说来，财产税包括一般财产税和个别财产税。一般财产税是将土地、房屋等不动产和其他各种财产合并在一起，就纳税人某一时点的所有财产课征，可分为财产保有税、财产转让税和不动产收益税；个别财产税是相对于一般财产税而言的，它不是将所有的财产捆绑在一起综合课征，而是按不同财产分别课征，包括土地、房屋、净值税、机动车辆税等等。据统计，全世界有130 　　多个国家课征各种形式的财产税，因此可以说，财产税是一个相当普遍的税收体系。在美国，除个别州外，其针对不动产的课税只设置了单一的税种，属于一般财产税，本文讨论的财产税一般是指这种针对不动产财产的税收。

二、地方财政的主要来源

城市财政收入的来源主要包括税收、来自上级政府的转移支付、使用费、财产收入和公债等。尽管各国城市政府对于地方财政主要来源的选择各有千秋，但基本结构还是存在一定的一致性：

（一）地方税收是地方财政收入的主要来源

完全依赖于上级政府转移支付的地方政府独立性很低： 　　一方面，地方政府无法完全控制自己的预算，并按照区域内的实际情况提供公共产品；另一方面，地方政府为了获取更多的上级政府拨款，不得不花费更多的成本与上级政府博弈，地方决策通常因为拨款而受到外来干涉，形成了全社会的无谓损失，并且即使上级政府怀着良好的愿望，但想要了解每个地方对每种公共产品的需求结构和数量难度较大，造成边际决策扭曲。而使用费、财产收入和公债等地方财政收入的来源，在稳定性、公平性、可操作性上受到了一定限制，且从收入来源结构上看，所占比重也不大。但与此同时，如果地方财政完全由地方税收构成也会产生许多问题：不同地区之间无法协调，形成不同的地方利益；地方政府由于手中掌握巨大的权力又缺乏监督可能形成政府私利。因此，建立合理的财政来源配比、选择合适的税收体系是保障城市地方财政顺利平稳运行的关键。

（二）最近几十年以来，财产税收入总体规模偏小，但均为地方财政的主体税种

以美国为代表的税收立法权较为分散的国家（丹麦、意大利、挪威和瑞典属于此类），其财政分划为联邦、州和地方3 　　级，联邦、州和地方均有各自相对独立的税收体系，并享有各自的税收立法权和征管权，联邦政府的主体税种是个人所得税，州政府的主体税种是销售税，地方政府的主体税种是财产税。其中财产税收入规模占全国税收收入的比重为10.44%，但在地方级税收收入中的比重高达75.8%。以英国为典型的税收管理权限集中的一元制国家（法国、匈牙利等国属于此类），其税收立法，包括开征权、征税范围与税收收入分配均由中央统一规定，大宗税都归中央所有，不与地方分成。英国地方政府的税收收入仅占全部收入的10%左右，法国方政府的税收收入也仅占全部收入的15%左右，地方财政不足的部分由中央财政转移支付承担。但从地方税收种类来看，地方税主要是地产税、动产税等直接税和销售税附加税等间接税。

以日本为代表的税收立法权适当集中的国家（德国属于此类），其财政分为中央、都道府县和市町村3级，各级财政均有属于自己的税种，但中央对地方税实行严格的管理。中央的主体税种是个人所得税和法人所得税，都道府县的主体税种是事业税和居民税，市町村的主体税种是居民税和固定资产税。房地产税是市町级政府的财政收入主体财源，占税收收入总额的45%左右。

表 部分发达国家财产税占其地方税收收入的比重洲

国家1975 年1985 年1994 年变化率(%)

美国

4.1 3.7 4.3 —

地方81.9 74.2 75.8 7.4

加拿大

洲2.3 4.0 7.3 +217.0

地方88.3 84.8 85.3 3.3

澳大利亚

洲22.6 25.7 29.4 +1.1

地方100.0 99.6 99.6 —

英国100.0 100.0 100.0 —

法国19.1 25.2 26.0 +36.1

德国— 38.3 36.2 5.4

日本— 39.2 46.2 +17.8

爱尔兰100.0 100.0 100.0 —

意大利17.5 — 42.1 +140.6

丹麦13.2 6.4 7.1 46.2

荷兰54.2 75.2 66.9 +23.4

匈牙利— — 9.7 —

捷克共和国— — 0.4 —

波兰— — 36.5 —

新西兰89.1 93.0 90.2 +1.2

资料来源：Revenue Statistics of OECD Members Countries：1965 1995

比较以上各国的数据可以看出，世界上大多数国家都采取了财产税这种征税方式，美国、加拿大、英国、澳大利亚、爱尔兰、新西兰等国财产税收入占地方税收收入的比重超过了75%；16 　　个经济合作发展组织国家的平均水平约为43%。在转轨国家，如波兰、捷克、匈牙利等国，这一比重为２%-３%左右。尽管从总体上看，财产税收入占全部税收收入的比重相对较低，但各国对财产税的重视程度却日益加强。

（1）在世界上最富有的美国，财产税收入规模占全国税收收入的比重为10.44%，但在地方级税收收入中的比重却达到75.43%（2）更主要的是，在美国、澳大利亚等财产税收入比重较高的国家，财产税属于地方税种，有的甚至是完全性的地方税种，是市（县）地方政府财政收入的最主要来源。例如加拿大1994 　　年，全年财产税收入为27646700 　　万加元，收入规模占全国税收收入的比重为11.02%，但在地方级税收收入中的比重高达100%，是地方政府的最主要收入来源。

三、财产税对地方政府的重要意义

选择什么样的税种作为城市地方财政的主要来源可从两个角度进行分析。首先是地方政府主体这一角度，确定怎么样的税制既符合地方主体税的特性又比较稳定且便于征收；其次从税种本身的性质出发，考量其是否符合提供地方税种的特点。财产税已经成为许多国家城市财政的主体税种。

（一）作为地方税的主体税种所应具备的特征

1.税基具有非流动性，否则会造成纳税人从税负高的地区向税负低的地区转移。

2. 基于利益原则课征。如果某些税种的征收对象收益的大小与当地政府提供的公共服务的优劣息息相关，则适合地方征收。

3. 　　由地方征管效率较高。某些税种由于其自身的特点，如税源分散、计税依据或税率的确定较复杂等，地方政府及其各部门的协助对税收的征管较为重要，这类税种由地方征收较为适当。

4. 　　收入不易发生周期性波动。由于外溢性的存在，地方政府实行反周期财政政策的能力受到很大限制，因此对收入易发生周期性波动的税种应划为中央税。地方税的主体税种一般应为收入不易发生周期性波动的税种。

5.税基较广，税收规模较大。

6.具有适度的弹性。作为地方税的主体税种，还应当对经济的发展具有适度的弹性，其数量应当随经济的发展而增长。此外，在整个税收体系中收入数量占比重很大或宏观调控意义重大以及关系国家主权的税种，也不能划归为地方税种，自然也就不能成为地方税的主体税种。

（二）财产税的性质特征

1.财产税是对社会财富的存量课税。

作为财产税课税对象的财产，多指不直接参与流转的财产。这些财产，就私人方面看作是私人拥有或受其支配的财富；就社会方面而言，是社会财富处于存量的部分，相对流动性不强，因此以财产资本本身作为课税对象的财产税具有稳定的税基和税源。

2.一般财产税具有很强的区域指示性

因为财产特别是房地产和土地的价格以及其综合的货币体现基本上可以反映区域各方面的发展水平，地方政府对任何区域内的公共产品的改善都可以直接或间接的在不动产上表现出来，居民支付的财产税和其享受到的地方公共产品的改善基本上是对等的，因此财产税也是有效率的。

3.财产课税具有直接税性质

财产税在立法之初就被认为不具有税负转嫁的可能，属于直接税。实际上财产税的税负确实较商品课税难以转嫁。

4.财产课税多是经常税

财产税的各主要种类都具有悠久的发展历史，长期作为经常性税收收入。财产本身基本属于生活的必需品，具有相当的稳定性和保值增值性，因此以不动产资本本身作为课税对象的财产税具有稳定的税基和税源。

（三）财产税对地方政府的重要意义

从理论上分析，在地方政府各项可获得的收入来源中，财产课税是最佳选择。这首先取决于财产税具有良好的筹资功能，比较工资、销售收入等其他税源，财产税的税基更加稳定。正常情况下，据以课税的财产价值一经核定，就会在数年内趋于稳定，一般不会作大幅度调整。市场波动反映在长期资产价值变动上，也会比反映在销售收入和工薪收入上的变化慢得多，因此，来自财产价值的税收是相对稳定的，财产税的收入弹性取决于财产税的税基弹性、税率弹性以及征收率弹性。财产税在很大程度上属于受益性税收，把从本地区公共基础设施中筹集到的收入，直接用在维护本地区公共基础设施上，专税专用，收支透明，便于纳税人对自身承担的财产税税负与所享受的地方公共服务作出衡量，进而提高地方政府的财政绩效。

其次，与其他地方税种比较，财产税的中性特征更加明显。税收中性原则要求把课税对私人经济决策的影响降到最低限度，财产税是课征自短期内不能通过移动来避税的不动产，而且，税收资本化的效应是将税收先期打入资本价值，进而不再影响未来的投资决策，就此而言，不动产课税一般不会扭曲纳税人未来的经济抉择，因此，较之其他税种，财产课税更符合税收中性原则的要求。

再次，财产课税具有公平的课税效应。涉及到公平有两个概念，一是人际间的公平，二是区域间的公平。作为一种体现量能纳税原则，对财产存量及收益课税的制度，财产税的均贫富作用显而易见。尽管就区域间公平而言，在那些财产税基相对狭小、地方政府不得不提高税率以满足筹资需要的情况下，财产税在不同区域间会有不公平的分布和征收效应。然而，研究证明，传统的以销售收入为税基的销售税、以地方就业为基础的所得税等人均税基分布更不均衡。来自上级政府的转移支付是必不可少的，是实现区域间公平的最终手段。

最后，财产税具有简便易行的特点。财产课税难在最初的制度构建，一旦建立了一整套科学合理的财产登记、价值评估、申报纳税等制度体系，伴随征管工作步入正轨，逐渐形成良好的纳税习惯，财产税简便易行、便于征管等特点就会日益显现。

财产税是最古老的税收类别之一，目前还被世界上大部分国家采用，始终在税收制度中占据重要地位。在我国1994 　　年以来实施的地方分税制改革发展趋势的作用下，财产税改革有了一定的理论基础。但与成熟的财产税还有很大的差距。十六届三中全会提出的试行财产税改革，将是1994 　　年税制改革以来的又一场重大制度变革，对未来中国城市土地管理产生重大影响。从财产税角度讲，涉及到两种不同的城市土地管理方式，一种是城市土地采用批租形式，另一种体制则是土地估价征税制。若采用征收财产税方式，让其成为主力税源，能对规范财政收入体制、经济和社会的全面转型起到重要的推动作用。因此，对国外城市地方财政来源的理论和现实的研究有助于中国的财产税改革从中总结经验，获得启示。

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