关 键 词：优化财政支出结构；观念更新；政府事权界定；权力与责任对称
　　

财政支出结构的调整和优化，是一个涉及面很广、迁延性较强的问题，也可以说是一个复杂的系统工程。其中，尤应注意解决好以下几个带基础性或前提性的重要问题。
　　

一、观念与思路的更新：优化财政支出结构的认识论前提
　　

长期以来，在传统的计划经济模式以及改革开放以后直至1994年之前的财政包干体制的影响下，主要由于体制性、制度性因素的缘由，政府的理财观念和治财之道都存在着较大的偏误，从而成为优化财政支出结构、提高财政支出效率的不利因素。概括地说，以下几个问题或表现可能最为突出：
　　

一是重收入而轻支出的理论偏颇。多年以来的财政学理论特别是财政学教科书，始终围绕着“收、支、管、平”来做文章，而其中又把财政收入的问题放在尤为突出的地位，对支出问题的研究则较为轻视。其根源，可能与计划统制经济历来就重速度而轻效益，重数量而轻质量的观念和思想指导有着紧密和内在关联。表现在财政工作上，也就是格外重视与财政投入相关的财政收入，至于支出的效果就在其次了。
　　

二是片面 “保障供给”的经济工作实践指导。最为典型的莫过于 “大跃进”时期对财政工作提出的那个 “口号”：经济建设什么时候要 　　（钱）就什么时候给，要多少就给多少。试想，在这样的片面保障财力供给的要求下，还有什么财政支出结构与支出效率可讲？
　　

三是重政府配置而轻市场配置的财政职能错位。就是说，国家财政的大包大揽，对政府配置和市场配置财力需要的 　　“全覆盖”，既使国家财力难堪重负，又必将因财政职能错位而难有财政支出效率可讲；同时，在 “包”与 　　“统”的条件下，其支出结构的优化也就毫无选择的余地或调整的空间了。
　　

因此，新时期财政支出结构的优化，支出效率的提高，首先必须破除过时的、陈旧的理财观念，树立适应社会主义市场经济和公共财政特点，顺应经济全球化浪潮和新经济革命要求的新思路，才能为新形势下财政支出结构的调整、优化创造条件。
　　

二、各级政府事权的具体、明晰界定：调整、优化财政支出结构的客观依据和基本出发点各级政府之间的财政关系及财政体制的核心问题，就是财权的划分。然而从问题的本质上看，财权划分又必须以政府间的事权划分为基础、为依据。财权划分的适度与否及其效果如何，关键在于这种划分是否能充分满足各级政府履行职能的现实需要，是否与其事权相对称，是否能做到二者相对应、相统一，既不因事权大、财权小而影响财政应有职能的发挥，产生入不敷出的困扰，又不致于因事权小、财政大而造成财力使用上的浪费与低效。实践证明，只有以事权和财权的统一为前提，多种形式的财政约束、财政监察才可能是可行的、有效的。改革开放以来，在我国财政经济生活中所出现的种种混乱现象，特别是预算外、制度外资金的恶性膨胀，以及行政事业单位 　　“创收”所带来的种种弊端与消极后果，很大程度上就是盖出于事权与财权的不统一，至少是这种不统一为其提供了正当的理由或借口，同时为提高财政支出效率、进行财政监察设置了障碍。我国长期存在的财政职能或财政事权履行上的所谓 　　“越位”与 　　“缺位”现象，实际上就是由于政府事权不清，或事权与财权脱节，收入与支出不对应所造成的必然结果。时至今日，在早已打破统收局面的情况下，国家财政依然包揽了一些本应由企业、个人和社会负担的支出，承担了一部分应由市场功能来解决的经营性支出，有些本应由市场配置资源的领域，在一定程度上亦仍由财政来负担。与此同时，一些本应由国家财政来供给资金的事业与项目，诸如基础教育、社会保障、科学研究、公检法支出，乃至国家公教人员的基本工资发放等等，却又因国家财力分散、财政供养负担过重而不能得以确保。
　　

因此，优化财政支出结构的重要前提之一，就是首先必须适应社会主义市场经济的特点和要求，按照公共财政的基本原则，明晰而具体地划分各级政府的事权范围，廓清财政的应有职能，并以此作为划分各级政府财权和支出范围的客观依据，同时在收支基本相称或大体对应的基础上，提出和解决财政支出结构优化与财政支出效率问题。这就是各级政府事权-财权-税权-财政支出范围的的界定-财政支出结构的优化和效率的提高这样一个简单的优先顺序示意。显然，如果作为第一环节，即各级政府事权的问题解决得不好，其他后续问题的解决也就必然缺乏应有前提或客观依据。
　　

我国的中央与地方政府事权，虽然从总体上看是清楚的，1994年实行分税制改革时也曾有过一个框架性的意见与表述 　　（见下表略），但各级政府的事权划分很不具体和清晰，即没有具体到能以此为据来计算与界定各级政府财权的程度，没有清晰到利用这样的事权—财权所取得的收入，能否与履行各级政府基本职能的支出需要相对应的程度，因而不足以用其来明确界定各级政府的支出范围，即过于笼统的政府事权划分，不可能成为划分各级政府支出范围或边界的可靠依据，极易造成事权与财权的脱节，财政收入与支出的失衡，并因此而对优化支出结构、提高支出效率、加强支出监管造成诸多的消极影响和困难。实践证明，只有对中央和各级地方政府的每一项支出及其财政资金来源，进行十分明确而具体的界定，特别是对那些政府间的交叉性事务 　　（如武警支出、公检法支出、生态环境建设支出、各地关联性交通运输建设支出、某些教育文化支出和补贴性支出等）及其资金分担比例进行具体划分，才能使之在实际工作中具有可操作性，在事权和财权划分上做到泾渭分明，章法清楚，分而不乱，执行有序，监管有据。
　　

1994年分税制改革时中央、地方财政支出划分简表（略）
　　

在这方我国当前和今后一个时期内还有许多工作要做。1994年至今，严格地说，中国规范化的分税制改革只是在中央与省两级基本完成，省以下各级政府的事权划分，特别是省以下各级政府间的财权和税权划分至今尚未完成，停留 　　各地为政、各自为计的阶段上，没有实现全国范围内的规范与统一。如前所述，这将为省以下各级政府财政支出结构的调整、优化和支出效率的提高，带来一定的影响与困难。此外，作为分税制改革一个有机组成部分的政府间规范化财政转移支付制度的建立和健全也步履蹒跚，具有照顾1994年财税体制改革前经济发达地区既得利益特点的 　　“税收返还”安排至今依然在唱主角，一方面使中央政府缺少了转移支付这样一个极为重要的宏观经济调控手段，同时又使经济欠发达地区的财政平衡遇到了一定困难，不仅在一定程度上推迟了我国不同地区实现公共服务水平均等化的进程，而且不少地区还因财政收支态势的严重失衡，而对财政支出的管理与结构优化带来了现实的困难。所以，如何在推进政府机构改革和职能转变的同时，创造条件进一步加快我国分税制的改革步伐，一方面要继续规范、统一和积极推进省以下的分税制改革步伐，同时应尽早打破所谓“存量不动，增量调整”的 　　“税收返还”的框架束缚，从速建立起规范化的政府间财政转移支付制度，就是当前和今后推进财政支出制度改革，优化财政支出结构的一个重要的前提性或配套性条件之一。
　　

三、权力与责任的对称：优化财政支出结构的约束性条件
　　

多年以来，甚至是改革开放以后，财政支出权力与支出责任的脱节，导致了支出约束的软化和支出效率的无保障状态，致使支出结构的合理调整与优化问题，不仅在财政预算管理部门和财政资金使用者那里都长期受到严重忽视，财政款项成了一种人人争抢而又无须承担实质性使用责任的 　　“唐僧肉”，而且事实上也缺乏这方面的动力机制和严格的监管制度。现实情况往往是，错误的财政支出决策及其所造成的经济损失，决策的当事者常常可以不负任何行政与经济上的责任，不会因此而受到惩罚；而正确的、高效的支出决策，其当事者也不一定能得到应有的褒奖与激励。
　　

造成这种情况的原因当然是多方面、多层次的：体制上的原因，比如各级政府财力配置上的非公平现象或随意性问题；制度上的原因，比如各种预算拨款缺乏严格的支出依据，而预算资金使用上也没有相应或对应的约束责任；财政管理上的原因，比如支出成本—效益观念的淡薄，以及缺乏严格的对应考核机制和稽查办法，等等。理论和中外的长期实践证明，只有建立起明晰的支出（决策）权力与相关责任的对应性制度安排和约束机制，才能使优化财政支出结构、提高财政支出效率的目标落到实处，而不致陷入形式主义的空谈。
　　

四、相关法制建设的积极跟进和切实加强现代市场经济本质上就是法制经济。财政支出结构的优化与支出效率的提高，也要有日渐完备的法制保障。从历史上看，我国之所以长期存在着预算管理松懈、约束机制缺乏、人为因素或“人治”现象突出，长官意志、决策不民主、不透明俯拾即是等等问题，其中一个极为重要的原因，就是相关的法制建设滞后，极不适应或大大落后于规范政府支出行为，加强支出管理，优化支出结构和提高支出效率的客观要求。比如，作为划分财政支出范围的各级政府事权，至今没有在宪法和相关的财政法规中加以具体、明晰界定，从而为政府财政支出行为的规范与统一带来了 　　“先天性”的困难，致使财政支出“越位”和 　　“缺位”现象的同时并存也就在所难免。又比如，财政支出决策特别是大规模支出决策的作出，同样缺乏对决策程序、决策过程的法律规范，从而对支出权力滥用、对财政资金损失浪费的防范与制裁等问题的解决，缺少应有的震慑力和必要的法律依据。再比如，尽快建立健全我国政府间规范化的转移支付制度，加速政府采购制度的推进步伐等，也需要相关立法的跟进。
　　

总之，20余年改革开放的实践已充分证明，如何尽力加强相关的法制建设，也是优化我国当前和今后财政支出结构、提高财政支出效率要解决的一个重要而迫切的基础性问题。