近些年来，浙江经济的内在活力和发展速度令人瞩目，财政收入的规模和增长也走在了全国前列。可以说，浙江经济正在走向全面、协调、可持续发展的新阶段，财政收支较快增长并呈良性循环。但是，我们不能不清醒地认识到，形势越是喜人越不能盲目乐观。就财政而言，在经历了这些年收支较快增长的同时，经济发展中的要素性、政策性、结构性制约因素已见隐患，不可避免的也会在财政上不同程度地显现出来。而另一方面，随着社会主义市场经济的逐步建立和完善，公共财政对社会公共领域的投入压力也越来越大。在这样的收支双重因素和压力下，地方财政是否仍能维持强劲或稳定的发展后劲，避免周期性波动?带着这样的问题，我们调研了浙江省经济相对发达的台州市，分别从台州市经济发达县市(温岭、临海)和经济欠发达县(三门)两个层面来加以考察。得出的结论是：虽然财政收入难以满足需求是历来永恒的矛盾，但这些发达和欠发达县(市)即便是在当前财政和经济形势较好的情况下，无不面临着其收入增长乏力，难以承受财政支出快速增长的困境。这种状况，在总体喜人的形势面前，更值得我们注意。 　　
　　一、当前地方财政运行中面临的问题 　　
　　从经济和财政收入的总量来看，台州的经济发展仍走在浙江省的较前列。但是在快速增长的背后，地方财政普遍面临着财政收入增长乏力和财政支出压力增大的双重压力，削弱了台州经济发展的后劲。 　　
　　(一)财政收入增长乏力。 　　
　　1.经济总量不足，蛋糕难做大。台州经济主要是以中小民营企业为主，股份合作制是台州民营经济的主要特征。近年来，随着产权制度改革的进一步深化，台州市个体私营经济比重逐步提高，股份合作经济比重逐步降低。虽然个体私营经济具有灵活、发展势头强劲的优势，但对于扩大经济总量，做大蛋糕来讲仍具有不足之处。同时个体经济中小企业比重大，没有很好发挥规模优势，年销售收入500万元的企业只占企业总数的2.85%。除了吉利、飞跃、钱江等少数几个规模较大的集团外，缺少上档次上规模的龙头企业，这对于推动经济规模上台阶，做大蛋糕来说增加了难度。 　　
　　2.经济结构不合理，财源增大梯队未形成。从台州的产业结构来看，仍是呈现出“二、三、一”的产业序列。虽然说这样的结构是符合当前我国处于工业化阶段的特点，但这样的结构亦体现出台州经济仍是以劳动密集型的产业为主。企业的科技含量不高，竞争力不强，难于在激烈的市场竞争中站稳脚跟。与此同时，财源增长的梯队未形成，除几家有名的企业集团外，其余大都是小规模企业，缺少中间过渡层次的中档企业。大型企业集团对于当地财源具有举足轻重的地位。但由于受资源、政策等因素的影响，有些大企业集团纷纷外迁，而中型企业又断档，小企业税源又呈零散特点，影响当地财政收入的增长。 　　
　　3.体制政策因素导致减收，地方财政收入占财政总收入的比重不断下降。台州市地方财政收入占财政总收入的比重从1996年的50.43%下降到2003年的48.48%，温岭市地方财政收入占财政总收入的比重从1996年的47.69%滑到2003年的43.68%，临海市地方财政收入占GDP的比重从1996年的53.89%下降到2003年的49.88%。由于体制政策的调整，都出现了不同程度的下滑。 　　
　　4.土地、电、水、原材料等能源要素缺乏是制约地方经济发展的瓶颈。 　　
　　(1)随着产业的发展，土地问题也凸现出来，浙江省是一个人多地少的地区，土地资源特别是工业用地在全省各地都日益紧缺。在台州这个集群经济发达的地IX,这种矛盾尤为突出。据调查了解，临海的征地成本竟远远大于杭州、宁波、上海等大城市，许多企业总部外迁，华海药业、吉利等大集团都到上海、宁波等地开厂办企业，导致当地企业资本外流；同时由于用地指标紧张，引进外来企业遭遇土地瓶颈，去年临海靠到其他县市购买土地指标才稍稍缓解了土地供给的压力。 　　
　　(2)电力供应十分紧张，对企业生产和居民生活造成较大影响，特别是实施让电于民政策后，对企业的影响更为严重。温岭为保证企业生产，鼓励企业自备发电，今年财政对自备发电的企业实行补贴，估计补贴支出约2000多万，但与此同时，自备发电后，本来可通过电表监控企业产量，现却无法完全掌握，导致偷税漏税的现象增多。 　　
　　(3)由于去年的少雨干旱，台州各地水库的库存不足，缺水问题亦相当严重，温岭市每隔一天就要停一次水，居民家中每天都要积水以作备用。 　　
　　(4)煤、油、橡胶、铜、钢铁等原材料涨价，影响当地企业的生产，有些工程由于原材料涨价超预算，所以只好停工待产。特别是三门县由于橡胶和铜涨价，影响到当地橡胶业和变压器等支柱产业。 　　
　　(二)地方财政支出压力逐渐加大。 　　
　　1.公共财政支出范围难界定，法定支出比例保证之间存在矛盾。随着社会主义市场经济的建立，按照公共财政的要求，需要加大对社会公共领域的投入。但由于我国的公共财政建设还不健全，公共财政支出包罗万象，范围很难界定清楚，基层的同志戏称“公共财政是个框，什么都往里面装”。该由市场解决的，由于体制改革的复杂性，财政还难于完全退出，而财政要保证的重点支出项目随着各项事业的发展却越来越多。同时各部门法与《预算法》相冲突，法与法之间不衔接，教育、科技、农业、社保等法定支出比例保证之间存在矛盾，财政收入的增长难以满足这些法定支出需求，财政如果要不折不扣地满足各部门的需求就无法保证收支平衡，就要打赤字预算，这又是与《预算法》相冲突的。因此在既不能打赤字预算，又要尽可能满足各方面需求的双重压力下，地方财政部门成为所有矛盾的焦点，每年在如何分配资金上费尽心思，压力之大可想而知。 　　
　　2.财政供养人口多，增资因素加重财政压力。这次我们到台州调研，地方普遍反映财政供养人口太多，机构改革后人员压力并没有减轻，吃财政饭的人反而每年仍呈一定的比例增长，人均财力很紧，只能保吃饭，难以顾及其他各项事业的发展需求。特别是教师队伍庞大，人员结构不合理。在财政供养人口较多，财政压力较重的情况下，国家、地方还相继出台各项增资政策，使得财政更加捉襟见肘。 　　
　　3.社会保障资金存在一定缺口，城乡统筹压力大。随着社会保障事业的发展，各项保障制度相继建立，要求财政确保的资金压力也增大。统筹城乡经济是当前经济社会发展的客观要求，因此失地农民保险、农村五保户集中供养、农村合作医疗制度等农村社会保障制度也相继要求建立和完善。但在目前财力有限的情况下，社会保障网一下子从城镇撒向整个农村，对于财政来讲存在一定的难度。目前实行的五保户集中供养制度，其实是进一步加大了财政负担，本来的五保户制度只是保障五保户的基本生活问题，但现在却是包揽了五保户的生老病死所有问题，同时集中供养还要在各乡镇建立敬老院，加重乡镇基本建设负担。温岭2004年的五保户的集中供养财政需支付500万元，低保支出为600万元。如果农村合作医疗全部推开，还要增加700万元。 　　
　　4.乡镇财政压力大，债务问题较严重，财政兜底风险大。农村税费改革后，乡统筹费取消，乡镇原有的计划生育罚款、土地级差收入等也都由于计划生育工作的规范化和土地级差收入的上收到省而减少，乡镇已基本没有收入来源。乡镇一级的一些支出项目也随收入的上收而转移到县级财政，加重县级财政负担。虽然象教育经费、人员经费都转移到县级财政支付，但乡镇还要承担学校危房改造、乡村道路等基本建设的支出，在加重县级财政负担的同时，并没有相应减轻乡镇的负担。在这次调研中，了解到乡镇政府债务问题仍较严重。主要问题是有些债务底数不清，隐蔽性较强，从账面上看赤字已下降，但债务数实际究竟有多少，根本无法核实，这就更加大了地方财政的风险。有些乡镇为了应付上级消赤减债的考核，当年有些该支付的工程款就拖欠着不支付，并不在账面上加以反映，使得当年账面资产达到预算平衡，而未支付的款项就转移到下一年度，成为下一年度的债务，所以出现清欠债务的前一两年效果出奇地好，而后几年又出现迅速反弹的现象。 　　
　　二、缓解地方财政压力的几点建议 　　
　　当前地方财政面临的双重压力，从经济学的角度分析主要是由于供给需求失衡造成的。从财政资金的供给角度来看，由于新的分税制财政体制将大部分税种作为共享税，地方财政的财力受到削弱，再加上我国由长期的短缺经济转向相对过剩经济状态后，地方财源结构调整的滞后性导致旧的财源缩水、新的财源又未形成，使得地方财政资金的供给增长速度相对趋缓。从财政资金的需求角度来看，随着财力上收，基本事权却有所下移，再加上市场体系的建立要求公共财政支出的相应增加，使得对地方财政资金的需求迅速膨胀。供给跟不上需求的增长速度就形成了地方财政资金的短缺。面对地方财政压力，目前理论界探讨最多的一种解困思路就是规范中央、地方政府间财政关系，合理划分各级地方政府的事权和财权，使各级地方政府的事权与其可支配的财力相适应，做到“事权与财权”相—，统一。但在我国目前这种体制框架下，要进行财权与事权相匹配的财政体制创新并不是地方政府能说了算的，并越是基层的政府越没有发言权。就如同修改《预算法》和各部门法，搞好各法规之间的协调性一样，这些都是国家层面上的做法。所以在现有体制框架内，地方政府解困的基本思路就是转变观念、内挖潜力、增强素质。 　　
　　1.转变政府职能，调整地方经济结构，提高经济效益，建立科学的财政收入预测机制，为开辟地方新财源营造良好环境。作为地方政府应当尽量减少对企业经济的直接干预，要把工作重点放在转变政府职能、提高政府效率上，从干预型政府向服务型政府转变。在“做大蛋糕”的同时更要注意优化经济结构，提高经济效益。要树立“围绕财政抓经济，围绕税源抓调整，围绕效益抓发展”的决策观，利用资金、政策等直接和间接的方式支持企业技改，支持重点项目建设，支持高科技、高税率、高效益的产品和企业，特别是对于一些有发展前景的中小企业更要加强政策扶持，做大做强中小企业，建立合理的财源增长梯队；扶持高产、优质、高效农业的发展，推进农业科技的应用和农业产业化发展，为财政增收夯实经济基础。同时还要建立科学的财政收入预测机制，确保税款及时足额均衡入库。要利用现代技术手段，及时掌握财源结构变化，分析企业生产经营过程中产、供、销各环境因市场变化对税收的影响，并对各项财务指标提前进行量化分析，以便制定相应措施，应对某项税收收入减少给财政收入带来的不利影响。为开辟地方新财源营造良好的发展环境。 　　
　　2.提倡“不可行性研究”，减少政绩性支出，削减各项增支考核指标，压缩财政支出规模，提高资金使用效益。面对财政压力，有两种不同的对策。一是“甩包袱”,即减少政府承担的公共产品生产数量，以此节省财政支出；二是“向新增财富征税”，即努力地挖掘财政收入增加的潜力，向新兴部门征税。就政策的阶段性选择来看，只有“甩包袱”在前，“向新增财富征税”在后，才能摆脱财政压力并提高政府的合法性。但政府财政并不是什么包袱都可以随意甩的，象社会保障、城乡统筹、环保支出等项目只能加强不能削弱，我们目前可以努力压缩的就是政绩性工程、人员支出等项目。由于目前我国地方政府的官员升迁和考评体系存在着很大的缺陷，一些不切实际的政绩工程加大了地方财政的压力，因此作为财政部门可以通过举行项目的“不可行性研究”的方式来压缩这些政绩工程，政府领导也应该多听听“不可行”的反面意见来弥补个人信息的不完全性，减少决策失误。另外我们应该改变单单以经费支出的增加来衡量事业发展程度的传统考核办法，在财政资金投入后更要加强对各职能部门使用资金效益的跟踪问效，削减各项要求增支的考核指标，建立资金使用效益考核指标，提高资金使用效益。 　　
　　3.从实际出发，因地制宜地出台增支政策。目前我们已从计划经济过渡到市场经济，一些计划经济时代的调控手段应当适时抛弃。中央及省出台的一些增支政策并不一定适用地方一级政府，因此中央应该根据财权与事权相匹配的原则减少一刀切的增支因素。比如国家出台的一些统一的增资政策其实仍是沿袭了计划经济时代的一些做法，应当将是否增资的权力赋予地方。因为地方的经济发展水平参差不齐，地方的财力条件也有所不同，国家如果搞一刀切，就脱离了地方的实际情况，违背了因地制宜的原则。工资的标准制定应当以县市为单位，国家和省级可制定一些指导性意见，适时公布国家及省的平均工资水平，由地方根据经济和财力自主决定增资政策。 　　
　　4.节约能源，树立绿色财政观，实现财政经济的可持续发展。面对目前的电荒、水荒、能源荒，我们应该树立和落实全面、协调，可持续的科学发展观，节约能源，保护环境，保持生态平衡。根据绿色GDP的新发展趋势，财政也要树立绿色财政的新观念。积极筹措资金支持生态农业、环境治理等环保型项目。要将污染控制作为考核地方政府政绩的重要指标，促进政府增强环境意识和严格环境执法。颁布行业环境标准，对于达不到最低标准的企业禁止其进入市场。当然与此相关的问题是，应该解决民营企业的融资渠道不畅的问题，以使更多民营企业在起步之初就达到环境保护的最低标准。污染十分严重的企业因为不支付治理成本从而对其他企业构成不正当竞争，对此政府可以考虑按照污染级别征收累进税，以此消除污染企业的负外部性。并按照集群形式建立专业化生产区，除了可以分享共用技术以外，还能集中进行环境治理以分摊单个企业的治污成本，鼓励企业进行技术改造，财政可对企业在控制污染方面的技术改造实行贴息支持。关于有些地方鼓励企业自备发电的做法有待商榷，因为企业自备发电用的小型柴油发电机是国家明令淘汰的低效率高耗又污染环境的产品，为了解决电荒问题而“病急乱投医”，既加重财政补贴负担又污染环境，这种得不偿失、影响可持续发展的做法只能解一时之痛而无法根治电荒。