党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，是我们党按照科学发展观，统筹城乡发展，推动农村全面建设小康社会进程的重要举措，也是新时期财政支持“三农”工作的行动纲领。2006年中央1号文件进一步明确了“国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年，并逐步形成新农村建设稳定的资金来源”，即 　　“三个高于”的扶持方针，本文通过“十五期间”我市投入财政支农资金情况分析，针对目前财政支农资金的投入管理特点，结合我市县域经济条件差、各级财力相对薄弱和农业农村基础设施脆弱、农业农村经济发展水平低的实际情况，就如何落实好‘三个高于’基本要求，建立健全财政支农资金稳定增长机制”这一课题，提出了一些工作思路，旨在更好地支持我市新农村建设，达到构建社会主义和谐社会的根本目的。

　　 　　一、“十五”期间我市投入财政支农专项资金基本情况

　　“十五”期间，我市共投入各类财政支农资金43.03亿元，其中：投入省以上财政支农资金41.14亿元，市本级财政投入1.52亿元，各县区财政投入0.37亿元。财政支农资金的主要来源包括：农业财政专项资金6.8亿元、国债及基建资金（支农部分）24亿元、财政扶贫资金6.9亿元、农业综合开发资金2.8亿元、教育事业费1.7亿元、社保资金0.5亿元。

　　从财政支农资金投入情况看，呈现出以下三个特点：一是随着我市财政状况的好转，市县两级财政对农业的投入大幅增长，尤其是市本级财政，随着财力增强，对农业的投入不断加大。“十五期间”，市县两级财政共投入农业专项资金18823万元，仅2005年投入7417万元，占五年投入总量的39.4%。二是初步建立了财政支农投入新机制，利用财政贴息、项目补助等支农形式，发挥财政资金的导向作用，放大财政投资功能，有效地改善了社会对“三农”投入相对不足的状况。“十五”期间，利用农业财政资金的引导带动各类金融资金近8亿元。三是在农业财政专项预算安排上，突出重点，针对制约我市农业经济发展主要环节，集中投放，集约使用，提高财政支农资金使用效果。“十五”期间，市本级安排的重点支农项目占全部农业专项预算的百分比，由2000年的10%，增长到2004年、2005年的74%和85%，有效地发挥了资金的规模效益。

　　二、我市财政进一步加大对新农村建设投入所面临的困难和问题

　　“十五”期间，我市财政支农资金有了大幅度提高，但随着工作向纵深开展，面临的困难和问题也越来越多，一方面需要我们加大财政对农业的投入力度，另一方面也需要我们在上级现有扶持政策的框架内就高效利用好专项资金，加以调查研究，解决存在的问题。

　　——我市的市情对新农村建设投入资金总量提出了更高的要求。我市属于贫困地区，在我市所辖13个县中，共有10个县1个区属于国家级扶贫开发工作重点县（区），全市各县区普遍存在着经济底子薄、经济总量小、政府财力困难的实际情况。与全省乃至周边地区相比，我市支持新农村建设的任务十分艰巨，不仅工业反哺农业和城市支持农村的能力极其有限，其经济发展水平、城镇化率、农村人口素质和农业基础设施建设水平较低。据有关统计，我市有效灌溉面积占常用耕地面积的比重、耕地资源利用率、每公顷耕地拥有农业机械水平、农村从业人员人均创造社会总产值等农业指标均为全省倒数第一，这些现状，决定了我市全面建设社会主义新农村的任务是长期的、艰巨的。

　　——我市的现状是市县两级财政投入新农村建设资金的能力依然薄弱。近年来，全市（包括各县区）财政收入增长较快，市县财政安排的农业财政专项资金也有突破性增长，但就我市全部支农资金支出总量来讲，所占比例很低，2005年市县两级财政投入支农资金占我市全部支农资金的6.81%。同时，由于我市大多数县区财政支农资金安排基数小，历史欠帐多，以及“吃饭财政”的现状没有发生根本改变，“保运转”的压力依然很大，多数县区财政没有进一步安排财政支农专项资金的能力。2006年各县区支农专项预算共安排1587万元，比2005年实际支出增长61.76%，其中安排金额超过百万元的仅有四个县区，占安排总量的73.78%。有3个县区没有安排支农专项资金。因此，近几年内，我市投入财政支农资金仍将以省以上财政资金为主。

　　——财政支农资金投入管理机制的“政出多门”影响财政支农资金投入效益。通过我们调查发现，现行的支农项目投入分别涉及发改委、农业、水务、农开、科技、扶贫、教育等十多个部门，每个部门掌控一定规模的财政资金，并拥有预算分配权。每个部门都根据部门职能和自己的偏好来管理资金，这种“九龙治水”的格局，不仅造成了支农资金的分散，也阻碍了财政资金形成合力，甚至造成了部分项目建设的重叠和资金的浪费。例，国债资金项目主要由发改委（局）和土地局管理，农业综合开发项目由农开部门管理，支农项目由相应农口主管部门管理，扶贫项目由各级扶贫办管理。这种管理管理方式造成财政支农项目由各类主管部门确定，市县不能调整，且由于各项目主管部门之间既没有相应的隶属关系也缺乏应有的协调机制，在项目的考察、编制和确定过程中不能有效调配，造成项目重叠和资金浪费的现象，在项目实施过程中不宜形成合力，给资金整合带来困难等等。

　　——财政支农投入决策“自上而下”的强制性组织安排给我市合理利用上级财政资金带来困难。一方面，上级支农项目的申报，往往对项目申报时限、实施范围、规模和用途提出了具体要求，基层部门没有项目选择的自主权，另一方面，各级基层政府缺乏新农村建设应有的新农村发展总体规划和具体的投入计划。造成项目申报的盲目性和不可操作性，给项目实施带来困难，使财政支农资金不能发挥最大效益。

　　三、建立财政支持新农村建设稳定增长机制的工作思路

　　建设社会主义新农村是一项长期的历史任务，不可能一蹴而就。在我市县域经济条件差、各级财力相对薄弱和农业农村基础设施脆弱、农业农村经济发展水平低和现有财政支农管理体制条件下，怎样加大对新农村建设的投入力度，积极争取并使用好上级财政支农资金，是建立财政支持社会主义新农村稳定增长机制的关键。

　　进一步完善市县财政支农资金稳定增长机制。一是增加投入。增加对农业投入，需要各级政府共同努力，当前的主要问题是各级对农业投入不平衡，中央、省和市级增长较快、投入资金量较大，越往基层投入增长越慢、数量越少，近年来我市县级财政状况普遍好转，市县政府要进一步落实财政资金向农业农村倾斜的投入政策，确保财政支农支出稳定增长。认真落实中央提出的年财政支农资金增量要高于上年的要求，确保对农业的投入总量的增加。二是调整存量，重点向“三农”倾斜。各级财政要加大财政支出结构调整力度，将公共财政从经营性领域退出的资金、严格控制行政性支出节约的资金等用于加大对农业的扶持。三是研究并完善财政支农方式，积极探索通过贴息、税收、补助或新的支农政策措施，着力发挥财政资金的引导作用。建设新农村需要社会各方面共同努力，要在增加投入总量的基础上，研究探索如何发挥财政资金“四两拨千斤”的“凝聚”和“助推”作用，调动各方面积极性投资农业和农村。各级政府及有关部门在制定财政支农方案时，就如何更好地发挥财政资金引导作用方面多做些探索和研究。

　　积极争取上级特别是省以上支农项目投入。一是做好新农村建设规划。在新农村建设过程中，建设规划的设计是一个十分重要的环节。新农村建设规划要包括县、乡和村发展规划、建设计划、行动计划。制定出市、县、乡镇各级政府支持新农村建设包括未来发展远景、产业布局和结构的发展规划，包括路、水、电、气、耕地等各项基础设施建设计划和结合当地实际特点的鼓励和引导农民发展农业的行动计划。为科学、合理申报新农村建设资金打下基础。二是各级各部门要认真研究国家和省有利于我市财政支农的倾斜政策，每年年初由农口各系统内部安排专门时间，抽调有关人员对本部门管理项目对国家扶持政策进行研究，分析上级部门可能投入的重点领域和规模，按照分析结果，结合我市农业产业发展总规划，编制年度或某时段支农项目扶持计划，在本系统或一定范围进行通报，为基层客观可行的编制支农项目打下基础。与此同时，要按照重点支持领域和项目，做好规划，搞好论证，积极申报，下大力争取项目和资金。三是建立并完善财政支农项目储备库管理。各级农口项目主管部门和财政部门要密切配合，按照国家和省财政支农的有关政策，结合当地比较优势的农业项目，分门别类建立县级财政支农项目储备库，将那些符合国家扶持方向和当地实际，具有地方特色，适应市场机制，对农业增效、农民增收辐射带动作用明显的项目和改善农民生产生活条件的支农项目，纳入储备库。在此基础上，分类别建立全市财政支农项目储备库，以便在需申报时，以最短的时间申报最可行的项目，为争取合理可行上级支农项目打下基础。

　　建立支农项目投入管理协调机制，做好支农项目整合工作。一是加强领导。市县政府要重视各类支农项目管理工作。尤其是县级政府，要组织政府有关部门参加，设立支农项目协调管理办公室，明确新农村建设工作职责，明确工作目标，制定新农村建设发展规划，编制并汇总扶持新农村建设投入项目计划，加强各支农项目管理部门的配合协调，各级各部门根据工作职责和项目管理范围，明确分工，各司其责，制定和落实可操作性的新农村建设措施。二是通过政府的统一部署，采取“村为单位、乡编方案、县定规划、市级总揽”自下而上的方法，编制全市建设社会主义新农村工作长远目标规划、分阶段具体工作目标和需财政扶持的支农项目计划。三是由各级政府或财政部门，统一负责对各时期需财政扶持支农项目计划进行协调管理，并聘请各方面农业专家，对各县区需财政扶持的支农项目计划进行论证，剔除计划中重复建设部分，按照项目实施的“轻、重、缓、急”进行排序，为申报或确定财政支农项目打下基础。真正做到“项目有规划，部门有分工，投入有步骤，实施有目标”的全局“一盘棋”管理，避免出现“有资金无项目，或有项目无资金”项目投入短期行为的发生。四是要科学管理。根据各有关部门项目管理的共同需求，研究并开发计算机管理软件，将新农村建设规划、工作目标、项目投入计划和执行情况纳入计算机管理，为明晰职责，便于考核和管理。四是建议各级政府将长远规划、分阶段工作目标和财政支农项目实施效益情况纳入全年工作目标，对县、乡、村进行分级考核，确保扶持新农村建设项目的连续性和稳定性。

　　强化支农资金管理，提高财政支农项目实施效益。加强支农资金运行各个环节的监管力度。包括建立健全农业财政资金管理各项规章制度；改革和完善项目立项管理，推行项目招投标制、公告制、专家评审制等制度，建立项目库制度；规范资金分配办法，完善转移支付制度；推行和完善国库集中支付、政府采购、县级报帐制等管理措施，强化资金运行监管。探索引进支农项目绩效评价制度，对新农村建设项目实施效果进行跟踪问效，加强资金的监督和检查，提高资金效益。

　　综上所述，合理调整国民收入分配格局，落实“三个高于”的基本要求，建立健全财政支农稳定增长机制，一是需要切实落实好农业法和中央1号文件要求，在努力加大对农业投入，确保法定增长。二是需要加强向上级有关部门“保项”“争项”力度，确保国家和省级资金对我市支农投入的增长，这在我市财力紧张的情况下尤为重要。三是需要制定合理可行的项目投入管理协调机制，确保各类财政支农资金发挥应有的效益。