行政事业单位占有使用的资产是我国国有资产的重要组成部分。近年来，随着我国经济体制、财政体制改革的逐步深化与完善，特别是国有企业“抓大放小”战略和在公共财政理论指导下的部门预算、国库集中收付、政府采购、“收支两条线”等多项改革的实施，对行政事业单位国有资产管理提出了新的、更高的要求。按照“抓大放小”的要求，地方国有企业实行了股份制改造和职工身份置换，企业国有资产占有量呈逐年减少的趋势；按照部门预算改革的要求，行政事业单位国有资产管理必须与预算管理相结合，以提高预算编制的科学性；按照政府采购制度要求，资产配置必须坚持公开、公正、公平的原则，按照政府采购法律法规的规定进行，资产处置必须严格按照规定程序报批；按照“收支两条线”管理改革要求，行政事业单位国有资产有偿使用收入、处置收入等必须纳入财政专户实行“收支两条线”管理。面对新形势、新阶段和新任务，加强行政事业单位国有资产管理显得尤为重要和必要。

一、我市行政事业单位国有资产现状与工作开展情况

近年来，随着经济的发展，我市财政实现了跨越式发展，财政收入由2001年的19亿元、发展到2004年的54亿元、到2005年的72亿元，三年三大步，今年有望达到90亿元，再创历史新高。在全市财政经济快速增长和跨越式发展的同时，行政事业单位占有使用的国有资产也呈现出日益壮大的发展势头。统计表明：截止2005年底，列入我市部门决算范围的行政事业单位账面资产总额已达70.6亿元，国有资产总量已达48.4亿元，较2002年分别增长了20%和22%，较2000年分别增长了54%和47%。在存量资产总体增加的同时，资产处置也在相应的加快，但由于体制上的长期缺位、改革上的明显滞后性，使行政事业单位国有资产在管理上存在着很多不容忽视的问题。对此，我市市委、市政府和财政部门领导深刻认识到进一步强化全市行政事业单位国有资产管理工作的极端重要性，在财政内部健全了机构、开展了制度建设、创新工作思路、率先在全市范围内开展了行政事业单位彻底的资产清查、建立行政事业单位国有资产动态管理信息系统数据库等一系列卓有成效的工作。

（一）领导重视、机构健全、强化制度建设

行政事业单位国有资产管理是财政管理工作的重要组成部分，随着财政改革的不断深化和公共财政框架的逐步建立，我市行政事业单位国有资产监管工作已提到了议事日程。在市委、市政府的正确领导和高度重视下，我局于2005年8月将原统计评价科更名为行政事业单位国有资产管理科，明确了职责，核定了编制。机构成立后，我们首先对行政事业单位国有资产管理现状进行了深入调研，在充分借鉴外地经验的基础上，拟订了《张家口市行政事业单位国有资产管理暂行办法（草案）》。2005年12月，我市政府将该“办法”列入全市2006年度计划出台的规范性文件。

（二）积极探索强化行政事业单位国有资产管理工作新思路、新方法

2006年年初，我局向市、县区印发了《行政事业单位国有资产管理工作要点》的通知（张财字[2006]59号），明确了指导思想，提出了全市2006年行政事业单位国有资产管理工作要“完善一个体系、抓好两项基础、规范三种行为，强化四项工作”的总体要求，确定了需重点抓好的七个方面的工作。即：一是在行政事业单位中全面开展资产清查工作，建立符合实际工作需要的行政事业单位国有资产动态管理数据库系统；二是盘活行政事业单位存量资产，最大限度地提高行政事业单位国有资产使用效益；三是积极推进《张家口市行政事业单位国有资产管理暂行办法》的出台与实施；四是做好行政事业单位产权登记年检工作；五是规范行政事业单位资产处置行为；六是全面做好企业化管理事业单位改制为企业工作；七是加大宣传力度，提高行政事业单位依法占有、使用国有资产的认识水平，努力开创全市行政事业单位国有资产管理工作新局面。从实际情况看，以上提出的七个方面具体工作是可行的，也是符合实际情况的，目前各项工作正处实践和推动之中。

（三）在全市范围开展了大规模的资产清查、建立行政事业单位国有资产动态管理信息系统基础数据库工作

为摸清全市行政事业单位国有资产“家底”，进一步强化对行政事业单位国有资产的管理，我们在全市范围组织开展了大规模的资产清查工作。一是精心设计了行政事业单位资产清查报表、工作方案和国有资产动态管理信息系统体系。机构成立后，我们在进行制度建设的基础上，迅速开展了资产清查的各项准备工作，包括设计行政事业单位资产清查报表、制定清查工作方案、建立国有资产动态管理信息系统体系等。面对繁重的清查任务，我局行政事业资产管理处全体人员从未休息过一天，翻资料、查档案，一张表、一张表地设计，一张卡、一张卡地推敲，反复琢磨，全面构思，在没有现成资料体系可供借鉴的情形下进行了创造性地工作。体系凸现了各类资产管理卡片在行政事业单位国有资产管理中的基础地位（详见市财政局编写的《行政事业单位国有资产管理探索与实践》一书）。二是研发了“行政事业单位国有资产核算管理与监控系统”软件。在全面开展行政事业单位资产清查工作之前，我们依据资产清查办法和工作方案、设计的资产清查报表和国有资产动态管理数据库体系，与用友软件集团公司下属的石家庄铁信联科技有限公司共同研发了“行政事业单位国有资产核算管理与监控系统”。系统软件研发过程是很艰辛的，并投入了大量的人力、物力和财力，经过实验、完善、再实验、再完善的循环过程。系统的先进性在我市行政事业单位资产清查工作中，得到了有利的证实与检验，既能满足财政部门开展行政事业单位资产清查的需要，又能满足建立各级行政事业单位国有资产管理动态信息系统的需要，且做到清查与建库同步，一次性完成。邯郸、邢台两市，于今年8月份对我市行政事业单位资产清查、建立行政事业单位国有资产动态管理信息系统数据库工作进行了全面的考察学习，拟采用我局研发的系统在本级行政事业单位中开展此项工作。财政部行政政法司、省财政厅行政政法处领导，于今年10月份来我市考察指导行政事业单位国有资产管理暨资产清查建立动态信息系统工作。三是组织开展了全市行政事业单位资产清查和基建工程项目清理登记工作。2006年4月，市政府印发了《关于在全市行政事业单位开展资产清查工作的通知》，同月，市政府组织召开了全市动员大会，市委常委、市政府常务副市长做了重要讲话，为全市行政事业单位资产清查工作的顺利开展奠定了基础。5-10月，对全市2566户行政事业单位开展了全面彻底的资产清查工作。另外，我市针对行政事业单位基建工程在财务管理中存在着项目完工不及时进行工程决算转增固定资产问题，在全市范围内又开展了行政事业单位基建工程项目清理登记工作。

（四）以现行制度规定，在实践中积极探索与规范行政事业单位国有资产日常管理工作

在财政部未公布《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》前，我市在实际工作中，积极吸收原制度中合理的部分，并以现行制度规定为依据，在实践中积极探索与规范行政事业单位国有资产日常管理工作。在资产处置方面，一是建立了申报制度，严格履行申批手续。对各行政事业单位需要处置的资产，首先由单位向同级财政部门提出申请，涉及土地、房屋等重要资产的处置，须经过政府同意。二是规范处置程序。由资产科牵头会同业务主管科共同把关，该评估的评估、该拍卖的拍卖，在具体操作上做到“公开、公正、公平”。三是涉及车辆的处置，在没有履行处置批复手续前，控购部门不予办理车辆编制核减指标。四是将资产处置收入按照“收支两条线”管理原则，及时足额缴入财政专户。在资源配置方面，下大力气活化存量资产，筹集建设资金。针对我市市委、市政府南迁，面临资金短缺和原有资产变现难问题，我们充分利用地级差来活化存量资产，通过对原占有、使用的房屋、土地资产评估后，实行协议转让等手段，为市委、市政府南迁筹集资金1.23亿元，解其燃眉之急；又如我市疾控中心的建设，也是通过对其原占有、使用的存量资产拍卖盘活来实现的。

（五）积极稳步推进企业化管理事业单位改制为企业工作

为积极稳妥地做好企业化管理事业单位改制为企业工作，市财政局与有关部门共同制定印发了《关于事业单位转制为企业的国有资产监督管理实施意见》，明确了各方的职责范围，财政部门对改制事业单位须履行资产清查、财务审计、资产评估、资产处置和国有资产总量（国有资本金）核实核定等工作。对此，市财政局以资产处牵头会同业务主管处、企业处共同做好企业化管理事业单位改制工作。

二、取得的主要工作成效

（一）资产清查取得了明显的效果

1、基本上摸清了全市行政事业单位的“家底”。通过清查，全市共有行政事业单位2566户，占有使用的资产总额为119.4亿元，为2005年度决算70.6亿元的1.7倍，较清查账面数109.1亿元净增加10.3亿元，其中资产盘盈13.25亿元、盘亏1.21亿元、毁损0.19亿元、待报废及其他1.55亿元。市本级，共有行政事业单位287户，占有使用的资产总额为47.46亿元，占全市总额的40%，为2005年度决算20.49亿元的2.31倍，较清查账面数46.6亿元净增加0.86亿元，其中资产盘盈2.41亿元、盘亏0.62亿元、毁损0.08亿元、待报废及其他0.85亿元。将占账内资产总额11.11%的账外资产纳入了账内管理。

2、掌握了资产结构与分布。全市行政事业单位在119.4亿元的资产总额中，流动资产42.77亿元，占总额的35.82%；固定资产67.99亿元，占总额的56.94%；对外及长期投资0.7亿元，占总额的0.59%；无形资产0.18亿元，占总额的0.15%；递延及其他资产7.76亿元，占总额的6.5%。在占用份额较大的固定资产中，其中有价的土地8.55亿元，房屋35亿元，构筑物6.74亿元，锅炉1.36亿元，通用设备0.75亿元，专用设备5.79亿元，交通运输设备6.14亿元，分别为固定资产总额的12.58%、51.48%、9.91%、2%、1.1%、8.52%和9.03%。从县区看，资产总额排在前5位的为宣化区、蔚县、怀来县、宣化县、张北县，分别为7.88亿元、7.71亿元、7.09亿元、7.01亿元和5.04亿元。从单位性质看，行政单位占有使用的资产总额为27.85亿，事业单位资产总额为82.65亿，企业化管理事业单位为8.87亿，分别占总额的23.33%，69.24%，7.43%。

3、凸现了行政事业单位国有资产管理的重点。从资产分类与组成看，行政事业单位国有资产管理的重点为固定资产，占资产总额的56.94%；从单位性质看，重点为事业单位，占资产总额的69.24%；从财务核算看，重点为游离于账外的实物资产，如政府划拨的土地、价值昂贵的文物、城建交通部门的公共设施等；从管理结合点看，重点为价值管理与实物量管理相结合，资产管理与财务管理、预算管理相结合。

4、首次将资产价值管理与实物管理有机地结合起来。这次全市行政事业单位资产清查，与以往历次相比，最为突出的特点是从资产管理卡片做起，这是资产管理的基础，从资产管理角度讲实现了历史性的突破。今年5月30日，财政部部长金人庆签署财政部令，公布了《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》。“办法”明确提出了行政事业单位国有资产管理原则，即资产管理与预算管理相结合、资产管理与财务管理相结合、实物管理与价值管理相结合的原则。在这次行政事业单位资产清查中，我们通过自行研发《行政事业单位国有资产核算管理与监控系统》软件，率先做到了资产价值管理与实物管理的有机地结合。

5、建立了市、县区两级行政事业单位国有资产动态管理信息系统基础数据库，为实现资产管理与预算管理相结合、资产管理与财务管理相结合、实物管理与价值管理相结合奠定了基础、提供了平台。通过这次资产清查，我市市、县区两级财政部门均建立起了所辖范围内的行政事业单位国有资产基础管理数据库。从库容看，数据量是非常巨大的，既包括行政事业单位国有资产总账、也包括各类明细账、还包括各种资产卡片和实物图片等。

（二）行政事业单位国有资产管理意识普遍提高，单位随意处置资产现象得到了一定程度的遏制

通过全市范围的资产清查和强化日常管理，各行政事业单位对其占有使用的国有资产明确了内部使用部门和责任人员，建立了购置、使用、处置等责任机制，加之宣传与推动，各行政事业单位强化国有资产管理意识普遍提高，资产随意处置资产现象得到了一定程度的遏制。

（三）部分行政事业单位制订了符合自身实际情况、较为规范的国有资产管理规章制度

随着全市行政事业单位国有资产管理工作的逐步深入，我市各级、各部门、各单位将行政事业单位国有资产管理工作提到了议事日程，在搞好资产清查的基础上，强管理、立制度，市广播电视局就是明显的例子。市广播电视局继本机关及其所属单位资产清查自查阶段结束后，根据财政部新发布的《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》，结合自身实际，制定了《张家口市广播电视局国有资产管理制度》，从资产购置、管理、核算、清理各环节进行了明确与规范，资产清查与管理工作开展得有声有色。

（四）行政事业单位国有资产管理工作有了新起色

1、资产处置实行了公开市场化运作。如对市第一医院新华街门诊楼的处置，在评估价值为账面价值2.77倍的基础上，经过公开转让，国有资产增值额达645万元，为评估价值的2.42倍、为账面值4.17倍；另外，我市对车辆处置进行了市场化公开拍卖。对此，我市市委、市政府领导作了重要批示：“资产处置就应该如此”。宣化区政府对商务局等单位办公楼及院落的公开拍卖，竞买人经过56轮的竟价，国有资产增值额达594万元。

2、加大教育资源、资产的整合力度，实现优化配置，最大限度地提高行政事业单位国有资产使用效益。我市先后完成了张家口大学、张家口工业交通学校与张家口农业机械学校的合并，组建了张家口市职业技术学院；完成了张家口市财经学校、张家口财贸学校、宣化师范学校、宣化职教中心、柴沟堡师范学校、张家口艺术学校与张家口教育学院的合并；完成了张家口第三中学与张家口职教中心的合并。目前，正在进行张家口市第八中学、张家口市第一职业中学、张家口经贸学校、张家口市电子科技学校与张家口市技工学校五校合并，组建张家口市机械工业学校，其资产清查、资产整合、资产划转、资产交接等项工作正在有条不紊进行当中。

3、企业化管理事业单位改制为企业工作正在积极稳步推进中。目前，我市已完成张家口市煤气总公司、张家口市石油液化气公司与清华同方合资前的资产清查、财务审计与资产评估等项工作，中房集团张家口房地产开发公司和张家口市市政工程公司的改制工作也在进行当中。

三、存在的主要问题

（一）行政事业单位对资产的日常管理较为松弛，普遍存在“重购轻管”、“重钱轻物”现象

表现为：各级领导资产管理意识较为淡薄，单位缺乏制度约束，账簿不健全，会计人员不严格按照资产和财务有关制度执行等。如：市直机关事务管理局对25户财务代管单位的管理，基本上属于“只管钱、不管物”，除对市委办、市政府办主要资产（如车辆）和市直机关事务管理局自身资产进行管理外，代管的其他单位的资产至今未纳入其日常管理范畴。通过清查，市直机关事务管理局代管的25个单位，资产盘盈金额为2249.59万元，其中小轿车盘盈54部，重置价值1087.44万元，均价20.14万元；计算机盘盈646台，重置价值345.02万元，均价0.53万元。代管单位也未具体确定专人，对单位资产日常购入、使用、处置情况进行登记与管理。

（二）对出租、出借和投入生产经营活动的资产管理弱化，资产流失比较严重

关于“非转经”问题，新“办法”已不再使用这个词，改为“资产使用”，但内容还是趋同的。表现为：单位资产出租、出借和投入生产经营活动，第一不向财政部门申报、审批，第二不按规定进行资产评估或办理产权登记，第三对其取得的收入也没有依法纳入“收支两条线”管理等。目前行政事业单位自行出租门脸房的现象比较普遍，在存在上述“三不”情形下，极易出现国有资产流失现象。

（三）行政事业单位国有资产管理工作范围有待于拓展

如对行政事业单位基建工程项目、文物和公益性资产的管理。

（四）县区机构不健全，上下不对口，工作开展存在难度

对我市来讲，虽然在市本级设立了专门从事行政事业单位国有资产管理工作的专门机构，并在较短时间内做了大量的卓有成效的工作，但从总体情况看，由于县区尚未设立专门的机构，有的挂靠在财政部门的企业股、有的挂靠在预算股、国资股、文行股、农业股，五花八门，有的县区一事一议，临时指定，这些都给全市工作开展带来难度。市与县区之间、县区与县区之间存在着的机构不统一、工作不平衡问题难以解决。

（五）对实行企业化管理事业单位的国有资产监管力度不够

近年来，随着改革的深化和管理体制的变化，实行企业化管理的事业单位有被“边缘化”的倾向。一方面财政部门对这些单位实行了企业化管理，单位自主经营、自负盈亏；另一方面财政部门将主要精力和工作着力点投向了公共财政建设上。同时，由于这些单位与财政部门已不存在经费、资金上的缴拨关系，对财政部门对其实行的监管亦有所松弛。

（六）对财政部新出台的两个“暂行办法”宣传力度不够，尚为引起各级、各部门、各单位领导的足够重视

5月30日，财政部部长金人庆签署财政部令，公布了《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》。《办法》自2006年7月1日起施行。《办法》的公布实施，标志着我国行政事业单位国有资产管理与改革工作进入了一个崭新的阶段。如此重要的改革纲领性文件，一方面有上级管理体制和机构的原因，宣传培训工作尚未开展；另一方面，我市正处开展全市行政事业单位资产清查阶段，从而在一定程度上影响了此项工作的开展。在人们产权意识普遍不强，对行政事业单位国有资产管理实行“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的管理体制缺乏充分理解和变为自觉行动的情形下，借助新旧制度转轨期，进一步加强对财政部新出台的两个“暂行办法”的宣传就更显得尤为重要和必要。

四、对策与建议

（一）健全县区管理机构，实行市、县区对口管理

无论从宏观的政策导向看，还是从我市企业与行政事业单位拥有的国有资产总量看，还是从强化行政事业单位国有资产管理工作需要看，县区级财政部门非常有必要设立专门从事行政事业单位国有资产管理工作的专业机构。一是单位户数多、涉及面广。无论“富”县还是“穷”县，“大”县还是“小”县，其拥有的行政事业单位总户数基本上大体相当，都在100户上下。二是行政事业单位国有资产管理是一项政策性、规范性、专业性较强的综合性管理，需要具有高素质、多门类学科的复合型人才来承担，特别是在“政府分级监管”的体制下，地方更需要加以重视，认真谋划，抓基础、抓规范、强管理。三是我市行政事业单位国有资产管理工作尚属探索与实践的起步阶段，在“国家统一所有，政府分级监管，单位占有使用”大的体制下，县区级财政部门内部不设立专门的管理机构是难以承担政府赋予的行政事业单位国有资产管理职责的。行政事业单位国有资产管理属管理环节多、较为系统的后发学科，无论是在资产配置上、还是在资产使用和资产处置上，都需要与本级的部门预算、国库集中支付、“收支两条线”、政府采购等多项改革相衔接。四是非税收入已成为综合财政收入的重要组成部分，行政事业单位国有资产管理各环节均涉及到财政资金与非税收入管理问题。如：在资产配置上，需要用增量调节存量；在资产使用和处置上，需要按市场规律对出租资产、闲置资产、处置资产在公开竞价拍卖、拍租的基础上，对收入按“收支两条线”原则进行管理。

（二）加大对财政部新公布的《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》的宣传力度，以此引起各级各部门领导的高度重视

财政部对《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》的公布实施，标志着我国行政事业单位国有资产管理工作进入了一个崭新的阶段，更标志着我国行政事业单位国有资产管理改革序幕的拉开。一是要在全市范围内进行大张旗鼓地学习，领会精神实质；二是要结合我市和各县区的实际情况进行贯彻落实，制定具有县区特点的、便于管理与操作的实施细则和管理办法；三是要将“办法”要求的具体内容落实到具体工作中，以此引起各级各部门领导的高度重视，理顺产权关系，将所有权、处置权交给政府，占有权、使用权留给行政事业单位。这样有利于制止行政事业单位随意处置资产行为，防止国有资产流失，最大限度地提高行政事业单位国有资产使用效益。

（三）进一步拓展行政事业单位国有资产管理工作领域，加强对薄弱环节的管理

一是进一步加强对行政事业单位基建工程项目的监管。行政事业单位基建工程项目，虽然在核算上执行基建财务制度，与行政事业单位财务制度平轨运行，但是基建工程项目资产仍是行政事业单位占有使用国有资产的重要组成部分。近年来，随着全市财政经济的大发展、快发展和跨越式发展，我市财政在基本建设、项目支出上注入了大量的资金，形成了较为庞大的国有资产占用规模。但是从实际情况看，行政事业单位基建工程项目在财务管理中仍存在着很多不容忽视的问题，如擅自开工建设、基建规模扩大超支、银行贷款未按规定履行审批手续、工程竣工不进行工程决算转增固定资产等，需进一步加大对其监管力度，有效地防止基建工程项目国有资产流失现象的发生。二是强化对文物这一特殊物品的管理。文物属国家的宝贵财富，是一种较为特殊的国有资产，加之我市又属文物大市，这种特殊的资产只在文物管理部门进行两“单一”管理（单一部门、单一数量登记）是远远不够的，必须按照财政部公布的《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》纳入有权代表政府的各级财政部门管理范畴。三是加强对城建、公用事业、交通部门公益性国有资产的管理，落实公益性国有资产管理部门与管理单位。

（四）强化对行政事业单位国有资产配置、使用与日常处置各个环节的管理

一是在资产配置环节做好与预算管理的结合，用增量调节存量，达到“四两拨千斤”的效果。二是对目前各行政事业单位出租的门脸房和办公用房，在房租地价体系尚为健全的情形下，在调研的基础上，采取分次分批面向社会公开“拍租”的方式进行公开出租，重新签定经财政部门认可的有效的“租赁协议”，并将出租收入由承租单位或个人定期直接上缴财政专户，进行“收支两条线”管理。三是对行政事业单位闲置资产建立调剂、处置和拍卖出售制度，将其取得的收入（除自收自支单位收入）纳入财政预算管理。四是对行政事业单位需处置的资产，根据需要与可能，能在行政事业单位之间调剂利用的尽可能的进行调剂利用，除此之外，最大限度地采取公开“拍卖”的方式进行资产处置。

（五）强化管理制度体系建设

市、县区要按照财政部“两办法”要求，结合市、县区两级的实际情况，制定具体实施细则和办法，形成完整的行政事业单位国有资产管理制度体系。从环节和范围上讲，包括配置、使用、处置、评估、统计报告和对特殊资产管理等各环节管理制度体系；从制度框架上讲，包括制定资产配置标准和审批办法、资产调剂使用审批办法、资产有偿使用审批办法和有偿使用收入管理办法、资产处置审批办法和处置收入管理办法、资产评估办法、资产清查实施方案、国有资产统计报告制度、无形资产管理办法和涉密资产管理办法等。

（六）对已建立的“行政事业单位国有资产核算管理与监控系统”数据库进行日常动态管理

充分运用我市已开通的“会计信息管理平台”，对行政事业单位资产日常增、减变动情况实行定期报告制度。

（七）做好企业化管理事业单位改制和年度保值增值指标核定与绩效评价考核工作

资产清查及统计表明，我市共有企业化管理事业单位123户，占有使用的资产总额为8.87亿，占行政事业单位资产总额的7.43%。管好用好至关重要。按照其业务属性，一是对拟进行改制的单位，做好积极稳妥的推进工作；二是对未进行改制的单位，实行年度保值增值指标核定与绩效评价考核工作，促其发展，待条件成熟后有计划逐步转轨推向市场。

行政事业单位国有资产管理工作，对我们来讲，是一项全新的工作，在新形势下又面临着新的挑战，在今后的工作中，我们将认真贯彻执行财政部公布的《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》，对行政事业单位国有资产管理工作进行积极的探索与实践，努力开创我市行政事业单位国有资产管理工作新局面。