摘要： 财政监督机制是中西方各国财政运行机制的重要环节。西方国家由于市场经济发展得比较成熟、公共财政建设的时间较长， 因而西方国家的财政监督机制的规范程度、法制化程度都要远远高于我国。我国在构建公共财政体制的过程中应广泛吸取西方财政监督机制的先进经验， 从而进一步加强我国财政监督的实践效果。
关键词： 财政监督;审计监督;预算执行
财政监督机制是指财政机关在对国家机关、企事业单位及其他组织涉及财政收支事项及其它相关事项的管理运行过程中， 与其有关的各个构成要素之间的相互连接形式和彼此作用关系。其运行过程涉及财政监督主体、财政监督客体、职责范围、权限划分、程序及相关配套措施的确定。一个规范有效的财政监督机制有助于发现和及时纠正预算执行过程中的偏差， 保证财政分配的科学、正确和有效性。
一、西方国家的财政监督机制
从西方财政监督机制的历史发展过程看， 早在十三世纪二十年代， 英国诸侯和僧侣就随着社会阶级势力的变化，趁王权衰落的机会， 以武力迫使国王签署了《自由大宪章》， 在一定范围内限制了国王的财权。但大宪章尚未确立起议会的财政权。十七世纪八十年代的“光荣革命” 之后，随着经济的发展和资产阶级经济实力的增强， 资产阶级议会才通过了《权利法案》， 确立起议会监督和决定财政的制度， 开创了资本主义国家近代意义的“宪政新时期”。此后经过几百年的发展， 西方财政监督机制已经发展成为一套比较成熟和有效的运行机制。
（一） 财政监督的法制化程度较高
西方发达国家财政监督的最大特色就是有大量的法律、法规来规范财政行为。无论是财政管理还是财政监督， 都有完备的法律法规作为依据， 法律约束力很强、权威性很高。英国是最早在宪法中对财政收支做出规定的国家。其他一些国家， 如德国、瑞士、意大利等国也在宪法中对预算收支活动做有明确规定， 从预算、税收、国库到审计均在法律的范围内进行。西方发达国家从宪法的高度对财政活动中的重大事宜做出比较详细和明确的规定， 为规范和约束财政活动， 即财政监督提供了最高的法律依据。在宪法做出规定的基础上， 西方发达国家还普遍设有专门法，如预算法、年度拨款法、特别拨款法、财政条例以及财政部发布的行政命令等， 对财政监督做出更为具体的规定。
例如， 法国的《财政法》对预算程序、预算科目以及预算立法和预算执行机构的职责都做出了明确规定。美国国会1921年颁布的《预算及会计法》也对财政监督的具体程序和内容做了详细规定。
（二） 财政监督权力配置合理且层次分明
1. 财政监督权是立法机关的基本权力之一。从各国的情况来看， 虽然立法机关对预算过程的监督力度有强有弱，但财政监督权无一例外是立法机关的基本权力之一。对于一个现代国家来说， 无论是法律的执行， 还是政策的实施，抑或是政府机关的正常运转， 都必须以一定的资金为基础。因此， 议会的财政监督实质上是从最基本的方面来制约政府活动。这也是西方国家议会至上原则在议会职权行使方面最重要的体现。
2. 独立、专业的审计机关是辅助立法机关监督预算的重要机构。由于各国政治体制和国情不同， 审计机关的组织模式也呈现出多样性， 从总体上可分为以下三种模式：立法模式， 即审计机关隶属于立法机关， 是其专业辅助机构， 对其负责并报告工作。如美国和澳大利亚。这种模式下的审计机关有两个特点——宏观服务职能较强和审计信息的公开化程度较高； 司法模式，即审计机关隶属于司法体系， 拥有司法权， 如法国。这种模式下的审计机关拥有最高的权威性， 审计执法与处理的刚性均较大； 独立模式，即审计机关独立于立法、司法和行政体系之外， 独立开展审计， 同时向立法机关和行政机关提供服务， 如德国。但事实上， 绝对的独立是不可能的。独立模式下的审计机关实际上更偏重于向立法机关提供服务。
3.财政资金的管理部门对政府的财政行为实施内部日常监督。相对于立法机关和审计机关而言，政府是预算资金的使用者， 是具有独立经济利益的实体。政府首脑承担着政府所负有的全部公共责任和经济责任。为了确保每个政府部门及其下属各个行政层级都能够依法、合理、有效的履行自己的职责， 政府首脑有必要对本届政府的行为进行内部日常监督， 以防范可能发生的违法违规行为， 划分和界定相应的经济责任。比较普遍的日常监督模式是， 由财政部门代表政府首脑履行对财政支出的内部监督职责， 监督沿着资金的流向进行。目前， 西方发达国家普遍实行了国库集中支付制度和政府采购制度。这些都从制度上保障了财政部门的日常监督。
（三） 财政监督覆盖了财政资金运行的全过程
1. 各国普遍重视对预算编制的监督管理。预算编制是政府预算程序的起始点， 也是财政监督管理的基础。从西方发达国家的财政监督实践来看， 提高预算编制的质量是强化财政监督的一个关键性环节。西方发达国家预算编制和审批的时间一般都比较长， 准备工作相当充分。例如，财政年度和我国相同的法国从每年的4月份就开始编制下年预算， 到10月份提交议会审批， 编制时间为6个月。美国联邦预算的编制时间大约有9个月。此外， 西方发达国家对预算草案的审议时间也都比较长。如美国国会对预算草案的审议时间为7个月。法国、德国议会审议预算需要3个月左右的时间。再有， 这些国家的预算内容也都非常详细。如法国预算的类级科目就有1100多条， 款级科目和项级科目的数量更大。德国的财政收入项目有1300个， 支出项目有800个。挪威、希腊两国的预算也十分详细， 多达几百页，预算文本不仅有图表， 而且还有详细的文字说明和分析。
2. 各国对预算执行过程的约束也非常严格。西方发达国家在预算执行和调整方面的管理极为严格。预算一经立法机构审议通过， 就形成年度预算法案， 各部门、各单位都必须依法严格执行。未经议会（国会） 同意， 任何人都无权更改预算。如需追加支出， 则必须按立法程序办事。在预算执行过程中， 各项目之间、经常性支出与资本性支出之间都不能随意调整。另外，西方发达国家普遍采用国库单一账户制度对预算资金进行管理。所有的预算收支都要通过国库单一账户。库款集中管理、资金集中收付， 有效地提高了对各项预算资金的监控力度。
二、我国财政监督运行机制的现状分析
（一） 法制建设明显滞后
从我国目前的情况来看， 财政监督法制建设， 特别是财政监督立法工作的明显滞后， 已经严重影响了财政监督效能的发挥。这突出表现在以下三个方面： 第一， 迄今为止， 我国尚未出台一部系统而权威的财政监督方面的专门法律或法规。第二， 我国现有的财政监督方面的规定大多见于《预算法》、《会计法》以及《注册会计师法》等相关法律法规中， 既不系统， 也不权威。第三， 现行的部分法律法规由于制定已久， 没有根据经济环境的变化及时更新，已经不能为当前经济领域中出现的新情况、新问题提供法律支持。
（二） 权力边界模糊不清
从目前的情况来看， 我国对财政监督机构监督职责（权力边界） 的规定比较笼统， 也比较零散。例如， 《预算法》第71条规定： “各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的执行”。《会计法》第33条规定： “财政、审计、税务、人民银行、证券监管、保险监管等部门应当依照有关法律、行政法规规定的职责， 对有关单位的会计资料实施监督检查。” 《财政监督机构工作暂行规定》将财政监督机构的职责界定为“代表本级财政部门监督本级和下级政府及其所属各部门、各单位的预算执行情况， 并对预算违法违纪行为提出处理意见”， “根据授权办理其他有关监督检查事项”。近些年来， 随着政府部门预算、收支两条线、国库集中收付、政府采购等改革的推进， 财政监督机构又被陆续赋予了一些新的监督职责。这种状况给人的第一感觉就是： 在界定财政监督的职责权限（权力边界） 这个问题上缺乏一个通盘的、整体的考虑， 多数情况下是“头痛医头、脚痛医脚”， 财政监督工作显得有些仓促和被动。
另外， 就财政监督的内涵和国际经验来看， 一个完整的、广义上的财政监督体系应当由立法机关监督、财政监督（狭义上的）、审计监督和社会监督四个方面共同组成。而且， 在立法机关监督、财政监察和审计监督这三种监督中， 应当有着明确的专业分工和协调互补关系， 即立法机关侧重于宏观监督、财政部门侧重于日常监督、审计部门侧重于事后监督。但从我国目前的情况来看， 由于对各财政监督主体的权力边界划分不清， 因此在“多龙治水” 式的监督实践中经常发生“撞车事故”。
（三） 覆盖范围不够全面
近年来， 我国财政监督工作取得了显著成绩， 但不可否认的是， 目前我国财政监督的覆盖范围仍然不够全面。“重收轻支”、“重专项检查轻全面监督”， 财政监督的触角还没有延伸到公共财政活动的各个领域和各个环节。随着我国财政改革力度的不断加大和公共财政体系的逐步建立，如何尽快改变这种局面， 科学、合理地扩充财政监督的覆盖范围显然已经成为必须认真研究并抓紧解决的重大课题之一。
此外， 目前我国财政监督工作的另一个突出特点是“重外部监督、轻内部监督”， 即重视对财政收入征收和财政资金使用部门的监督， 却忽视对财政部门自身的监督。近年来， 财政系统内部违法违纪问题时有出现， 有些甚至触目惊心。应当说， 这与财政部门内部监督不健全、不完善， 缺乏约束机制有很大关系。
（四） 方式方法相对落后受财政管理模式和技术条件所限， 我国传统的财政监督方式比较单一， 也比较落后。主要表现在以下四个方面：第一， 监督标准匮乏。所谓监督标准， 就是实施监督的技术规范。目前这还是我国财政监督领域的空白点。第二，监督形式单一。大部分监督活动都是以运动式、突击式的专项检查的形式完成的， 而且以集中、非连续的事后检查居多， 事前审核还处于试点阶段， 事中跟踪监督基本没有开展。这使得很多违法违纪问题都是在既成事实之后才被发现， 无法有效挽回损失。第三， 监督手段落后。财政监督信息化建设的“蜗行” 与现代信息技术的飞速发展形成了鲜明对比。以网络和计算机为代表的现代信息技术在财政监督领域的应用滞后。网络监督模式很少运用， 有效的监督信息支持系统和监督决策辅助系统基本没有建立起来。
三、完善我国财政监督机制的基本构想
通过上面的比较， 我们发现西方国家的财政监督机制在规范市场经济体制和协调社会发展等方面， 发挥着重要的积极作用。因此， 我国要参考借鉴西方国家先进的财政监督模式， 不断完善我国的财政监督机制。
（一） 积极推进财政监督的法制建设
相对完善的财政监督法律体系， 是顺利开展财政监督工作和进一步完善财政监督机制的基础。因此， 不断提高财政监督的科学性、规范性， 不断增强财政监督的系统性、效能性， 促使财政监督工作符合公共财政要求的当务之急就是积极推进财政监督的法制建设， 特别是立法工作。建议尽快出台财政监督方面的专门法律， 把国家赋予财政部门的监督职责以及财政监督工作的范围、方式、程序、义务、责任等， 以系统、权威的法律形式固定下来， 从而保证财政监督工作的规范发展， 真正做到依法监督。
同时， 对于我国现行的财政管理和监督方面的法律法规， 要根据经济活动发展的现实需要适时进行修订。对其中已经不适应形势发展客观要求、操作性差的内容加以修改和补充， 以便为财政监督工作的开展提供更加科学和有效的法律依据。
此外， 为了有效遏制各种违法违纪行为， 在积极推进财政监督立法工作的同时， 还要特别注意细化法律责任，增强各项处罚措施的可操作性， 通过加大处罚力度来最大限度地保证各项法律法规的权威性、严肃性。目前， 财政监督工作中经常出现这样一种尴尬现象， 就是发现问题没费什么周折， 但是如何进行定性和处理却颇为棘手。例如，现行的《预算法》中只就预算执行中的三种违法行为做了规定， 而对预算编制、资金拨付、情况报告等方面的不当行为， 诸如预算编制不真实、不及时， 对法定报告事项不报告或报告不真实， 对财政支出不按规定拨付， 对财政收入不依法及时入库等情况却没有做出法律约束。有鉴于此，今后在加强财政监督立法工作时， 应特别注意完善法律责任制度， 对各种违法违纪行为都要制定明确的、可操作性强的法律规定。
（二） 科学划定财政监督的权力边界
所谓科学划定财政监督（狭义） 的权力边界， 实质上就是要解决这样一个问题， 即如何对财政监督（广义） 权力进行合理配置， 以达到“结构平衡、层次分明、定位科学、相互制衡” 的目标。对此， 一方面要对财政监督（广义） 主体进行合理的分解和组合， 使之处于相互平衡的和谐状态， 避免权力过分集中。另一方面， 还要科学地界定各监督主体的职责范围， 理清各自的权力边界， 使之既彼此独立、各司其职， 又相互支持、密切配合。按照这一思路， 我国应改革目前这种以行政监督为主的财政监督运行机制， 逐步构建立法监督和行政监督相结合、并辅之以社会监督的复合型财政监督体系。这样不但可以把财政监督更好地纳入规范化、法制化的轨道， 而且也有利于从根本上规范和解决当前财政监督权力配置中的诸多问题。特别针对目前财政监督（狭义） 与审计监督冲突不断、内耗严重的突出问题， 可以考虑适时在我国推行立法型审计监督制度。这是因为从我国目前财政监督权力的配置情况来看： 第一， 由于人大处于相对孤立的地位， 缺乏相关机构的配合， 因此难以真正发挥监督作用。第二， 由于审计机关隶属于政府， 因此其独立性受到很大限制， 具有浓厚的自我监督色彩， 缺乏权威性。第三， 由于在理论上无法从公共权力委托——代理关系的角度来定位审计监督权的本质及其最终归属， 因此外部监督“内部化” 的结果就是， 审计监督不可避免地与政府内部监督——财政监督（狭义） 发生冲突， 或是出现职责交叉， 或是出现监督真空。如果将审计机关从行政序列中独立出来， 向立法型审计转变， 并建立与之相适应的审计监督模式， 那么上述问题就都可以迎刃而解了， 即由财政监督（狭义） 代表政府对宏观财政的运行情况实施全过程、全方位的日常、动态监督， 由审计机关代表人大实施有针对性、有重点、独立客观、静态的外部再监督， 由人民代表大会及其常务委员会代表人民履行最高监督职责。同时， 由社会舆论实施全面的辅助监督。四个层次的财政监督（广义） 各有侧重且相互制衡。
（三） 合理扩充财政监督的覆盖范围
我国财政改革的总体目标是建立公共财政。在这样一个大背景下， 我们应当清醒地意识到， 财政监督必须以财政职能的转变为前提， 以公共财政框架下的财政收支活动为内容。这也就是， 财政监督的覆盖范围应当定位在公共财政活动的各个领域和各个环节。
需要特别说明的是， 财政监督对财政管理活动的制约实际上要包括两个层面的涵义： 第一， 财政监督必须首先注重规范财政部门自身的理财行为， 注重解决财政系统的内部问题， 以确保财政部门真正实现依法理财。中国有句古话叫做“正人先正己”。财政机关只有率先加强内部监督， 才能更好地履行对其他单位的监督管理职责。第二，在加强自我监督的基础上， 财政监督还要紧紧围绕经济发展大局和财政中心任务， 不断加强对其他单位的监督管理工作。特别是在我国“重收轻支”、“重专项检查轻全面监督” 等传统思想仍然比较严重的不利情况下， 更要特别注意加强对财政支出重点项目以及大额资金使用效益的监督检查， 注意加强对财政资金运行全过程的监督检查。一定要尽最大努力将财政监督的触角延伸到公共财政活动的各个领域和各个环节。
（四） 不断创新财政监督的方式方法
1． 积极探索、制定切实可行的监督标准（技术规范）。标准化的监督具有定型化的优点， 可以保证监督行为的规范化、程序化， 克服由于缺乏经验或主观主义等原因而产生的随意行为。
2． 积极适应财政管理改革的客观需要。充分发挥财政部门作为政府财政资金专门管理机构、具备对财政资金运行进行全程监控的优势， 努力推动财政监督工作关口的前移， 把日常监督与专项检查有机结合起来， 逐步形成涵盖财政收支各环节的财政监督工作新格局。具体而言， 包括四方面：
（1） 严格事前审核。财政监督机构要积极参与财政投资项目的立项工作， 对项目的可行性、投资收益和偿债能力等方面进行足够的科学论证， 以防止单位出于自身利益考虑， 乱上项目造成项目建成后收益不高或没有收益、影响财政资金使用效率的现象发生。
（2） 加强事中监控。财政监督应当跟着财政资金走。财政资金分配到什么地方， 就必须监督到什么地方。通过跟踪监督机制， 财政监督机构要随时掌握预算单位的资金变动情况， 对资金的去向和使用实行有效监督， 筑起一道坚不可摧的防范违规违纪与损失浪费的屏障， 确保财政资金的安全运行与高效使用。
（3） 注重事后评价。要彻底摒弃“重检查、轻整改，重罚缴、轻堵漏” 的传统模式， 跳出边查边犯、屡查屡犯” 的“怪圈”， 努力构建新型的财政资金使用效果或效益评价制度， 以利于调整政策、改进工作、提高效益。
（4） 要推行融监督、管理、调节、控制、分析于一体的新型、系统监督方法。首先， 运用信息论、系统论和控制论中的基本原理和方法， 把指令与自动调节原理推广到财政监督工作中去。这样不但可以赋予财政监督新的内容和方法， 而且可以使财政监督和管理实现良性互动， 更好地实现财政监督目标， 确保国民经济均衡、协调、稳定发展。其次， 采用先进的现代信息技术，建立灵敏的财政监督信息支持系统和监督决策辅助系统。财政监督机构要充分利用先进的现代信息技术， 收集并储存行政、企事业单位的生产经营情况和执行财经法纪的情况等信息， 并灵活运用各种预测和分析方法， 排序监督重点， 查找存在问题，及时预警国民经济运行中带有倾向性和普遍性的问题。通过向有关部门提出加强宏观调控的合理化建议， 促进财政监督总体水平的不断提高。