边境基础设施建设是国民经济建设的重要组成部分。近年来,国家和自治区逐步加大了对广西边境地区的投入,相继实施了边境建设大会战、沿海地区基础设施大会战和广西兴边富民行动基础设施建设大会战,边境地区的基础设施建设得到了极大地促进,项目建设取得了丰硕成果。但边境地区集“老、少、边、山、穷”为一体,总的来看,经济基础仍很薄弱,经济总量小、群众生活质量低、贫困面大,这种状况还没有从根本上得到改变。在当前社会主义市场经济体制下,基础设施建设已成为制约边境地区经济发展的“瓶颈”。
一、广西边境地区基础设施建设现状
(一)城镇基础设施规模小,排污、排涝功能差。
广西边境地区由于新中国成立后相当长的时间内处在备战的前沿地带,国家的投资量非常少,工业基础和城镇的基础设施严重滞后,城市规模及经济实力较小,招商引资的成效因种种原因也不甚明显,这在一定程度上影响了广西边境地区的城镇化进程,特别是在城镇基础设施方面功能较为落后,尤其是排污和排涝方面。如2008年9月,“黑格比”台风来袭,宁明、龙州县几乎半个县城被洪水浸泡,积水成灾,而县城的下水道竟数天都无法排涝,只能通过人工抽水解决,给城镇居民生产生活造成了阻碍。那坡县一些关乎民生的城镇基础设施项目无法实施,城区无污水处理设备,无垃圾处理场,供水管网不完善,供水能力低,城市功能急需完善。
(二)交通基础设施取得显著成效,但仍有死角。
边境大会战以来,国家和自治区投入大量资金重点解决边境地区基础设施建设滞后问题,其中,交通基础设施方面取得了重大成绩,沿边公路、城乡路网均得到了极大发展。但从我们调查的情况看,边境地区村屯道路建设仍然滞后,极大影响了边民生产生活。如凭祥市上石镇板旺村廖行屯地处边境线上,从上石镇至廖行屯有8公里左右的路程,其中有4公里沥青路面由边防军队于20世纪70、80年代修筑,现在已出现大面积损毁,余下数公里路面全为泥路,路面凹凸不平且窄,受此交通限制,该屯人丁不旺,经济滞后,人民生活极其困苦。类似这样的情况,边境村屯还有很多,据统计,龙州县距离边境3公里范围内行政村自然屯,通二级路仅有4个屯、通四级路有35个屯,通等外路71个屯,未通通路102个屯;距离边境3～20公里范围内行政村自然屯交通设施情况,通二级路有6个屯、通四级路有152 个屯,通等外路21个屯,未通通路186个屯。
(三)教育卫生设施建设有待改善。
教育设施方面存在突出问题,边境地区中小学教师办公用房和生活用房十分简陋且严重不足,边境地区大多数的农村教师仍在20世纪50、60年代修建的砖木结构的瓦房中生活、工作,教职工住房不但紧缺而且陈旧简陋,有的还属于危房,据统计,大新县尚有危房校舍面积21 700平方米。相当部分的教职工是租住民房或走教,因此,部分教师无法安心从教,造成边境地区(市)师资不稳定。医疗卫生设施方面有待改善。目前边境地区许多乡镇医院和村医务所,特别是村医务所的办公用房都是20世纪50、60年代建造的,设备非常陈旧,给边民就医带来了很大的安全隐患。乡镇卫生院业务办公用房和生活用房严重不足,卫生技术装备滞后,边民看病难、治病难仍然存在。大新县有六个乡镇卫生院的业务用房和生活用房仍是60～70年代修建的旧房,职工生活用房总面积11 450平方米,其中危房面积就达8055平方米。
(四)农村供水供电设施状况亟待解决。
供水方面,边境地区极少部分村屯能用上自来水,大多数乡镇、村屯没有水处理工程,生产、生活污水直接排入渗坑或直接排进河道,造成地下水和地表水污染,致使边民饮水不安全。特别是一些偏僻的乡村,人畜的饮水需从数里外的山坳坑处引水,这样的水源远远达不到人畜饮水的要求,甚至对人体有害。类似这样的情况,边境地区农村普遍存在,仅大新县就还有155 个屯7390 户513万人、916万头牲畜饮水困难。供电方面,电压不稳是当前边境地区民众最头痛的问题,究其原因,供电设施陈旧、老化,配套资金不到位,工程进度缓慢是其主要原因。供电设备一旦超负荷运行,很容易就因承受不起而造成停电,给边民生产生活带来不便。
(五)广播通讯覆盖面仍需加强。
“西新工程”、广播电视无线覆盖工程、“村村通”工程和兴边富民行动基础设施建设大会战广播电视项目,使边境地区村屯广播电视覆盖面大为提高,但少部分偏远地区的山村由于自然条件恶劣,资金投入不足, 一些乡镇广播电视站的机房和办公用房简易,广播电视设施不齐全,建设面积、建设标准都难以达到广播电视机房及办公用房建设要求,极大影响了乡镇一级广播电视事业的发展和对农村广播电视网络的管理。调频广播信号还没有全面覆盖,山区的部分群众还不能收听调频广播。如大新县还有102个屯未建有卫星电视地面接收站。通信方面,仍有偏远地区没有用上现代通讯设施,有的村还是全村共用一部电话,而大新县仍有23个屯没有安装程控电话,移动和联通两个移动通信网络还没有全面覆盖,在边境偏远村屯多山地带还存在较多的信号盲点,阻隔了村民与外界的通信,电信的小灵通业务只在县城及该县雷平镇开通。
(六)边境口岸硬件和配套设施比较薄弱,无法满足经济形势发展的需要。
国家和自治区投入大量资金支持边境地区基础设施建设,从形式上看,主要采取以点带面的发展模式,东兴、凭祥等一类口岸基础设施建设较为健全,其他边境口岸普遍存在通往边境口岸的道路等级低,口岸过货能力不强,货场规模较小,口岸查验设施和设备陈旧,功能不够完善或不配套等问题。以崇左市为例,该市边境口岸基础设施落后,一些口岸无国门、无验货场、无储货仓、无联检检验设施,口岸和边贸互市点多为三级或等外公路,大型货车通行困难;全市有35%的互市点还没有与越南公路连接,有10个边民互市点公路是“断头路”,有60%的边贸公路等级低、路况差,货车通行困难;全市13个边民贸易互市点中,目前开展互市贸易的只有9个,仍有4个互市点因基础设施不完善而未正常启用。同时,大部分边境口岸信息化建设普遍滞后,办公自动化程度不高,网络建设也不完善,没有形成统一的口岸信息网络平台,无法解决目前货物进出口通关需要办理手续的提速问题,成为制约口岸对外贸易发展的瓶颈。
二、影响边境地区基础设施建设的因素分析
(一)受战争因素影响,边境地区基础设施建设起步晚,国家财力投入有限。
从20世纪50年代援越抗法,到60、70年代援越抗美,再到70、80年代对越自卫反击战,广西边境地区一直处于战争的前沿。这一时期,国家对边境地区基础设施建设的资金投入十分有限,公共基础设施条件严重滞后。如凭祥市1965～1988年(停战) ,国家基本建设投入累计只有94915万元,平均每年不到30万元。进入20世纪90年代以后,边境地区的基础设施建设相对得到了促进。但是,由于边境地区本身经济基础差,发展起步晚,边境地区仍存在经济总量小,产业结构不合理,经济发展后劲不足,财力有限等问题,受经济发展的制约,边境地区财政收入规模小,财政资金供求矛盾突出,对上级财政的依赖性较大。这些直接影响了边境地区基础设施建设的投入,据统计,2007年,边境地区8县(市)一般预算收入为12167亿元,而一般预算支出却为35117亿元,一般预算收入只有一般预算支出的36103%,大部分资金靠上级的专项补助。
(二)自然地理条件差,基础设施建设成本高。
广西边境地区属典型的喀什地貌,山多平地少,地表泥层薄,地下岩洞较多,基础设施建设支出成本相对较高。交通设施方面,边境大会战后广西沿边公路投入使用以来,近来已有部分路段因山体滑坡造成不同程度的损害,而高、险、陡地段也未设护栏,因此交通事故时有发生。其他诸如村屯级道路更因国家财政极少投入,地方和边民无力投入,造成了边民行路难,严重阻碍了边境地区人民群众的生产生活。在农村义务教育基础设施建设方面,由于边境地区农村居住分散,交通不便,地理环境恶劣,且绝大部分校舍离城镇较远,很多学校只能建在半山坡,山脚下,建筑物资运送极为困难,很大程度上加大了教育基础设施建设的成本。农业基础设施方面,边境地区耕地土壤主要是岩成性土和水稻土,由于气温高,雨水多,土壤易风化,有机质分解迅速,养分流失严重,氮、磷、钾等有机矿物元素含量低。多数耕地土层浅薄,宜农荒地绝大部分干旱缺水,土壤贫瘠,不少地方石头裸露,造成了农田水利基础设施建设成本高,需财政大力支持。
(三)边民素质相对较低,生活贫困,难以投入大额资金开展基础设施建设。
由于长期处于战争前沿,边境地区教育事业相对滞后,导致了边民素质不高。当前边民的主要收入来源是靠较小量的边境贸易交易,外出务工及少量的养殖、种植收入,而这些收入也仅能维持日常的生产生活支出,很难一次性拿出大额资金投入基础设施建设。据统计, 2007年广西边境地区农民人均纯收入不足3000元,还不到广西城镇居民收入水平的1 /3。
(四)地方财力有限,投入不足,制约了边境地区基础设施建设开展。
据统计, 2000～2007年,边境县(市、区)级投入基础设施建设的资金还不足4亿元,与边境地区基础设施建设所需资金相比,只是杯水车薪。而部分上级要求配套开展边境基础设施建设项目,边境地区更是举步维艰。此前举例的凭祥市上石镇板旺村板旺小学,教学楼及附属建筑物建设所缺口的42万元资金,资金当地财政极为困难的情况下,也只能通过市本级教育“两费”中逐步解决。
(五)国际、国内社会各界对边境地区关心不够,资金、技术支持很少。
近年来,广西边境地区基础设施建设资金主要来源于国家和自治区的专项补助和地方少量的配套资金,民间自筹资金较少,社会资金来源基本没有。此外,由于边境地区的特殊情况,一直以来,国际国内的先进技术、管理经验都没能及时向边境地区倾斜,很大程度上造成了边境地区工、农业管理经验落后,技术落后,产业发展不平衡等问题,阻碍了边境地区基础设施建设开展。
三、加强边境地区基础设施建设的主要财政政策、成效分析和政策落实存在的主要问题
(一)支持广西边境地区基础设施建设的主要财政政策。
1.支持边境地区建设的财税优惠政策。
一是国务院《关于进一步推进西部大开发的若干意见》(国务院国发[ 2004 ]6号2004年3月11日)指出:继续加快基础设施重点工程建设,为西部地区加快发展打好基础;进一步加强农业和农村基础设施建设,加快改善农民生产生活条件;拓宽资金渠道,为西部大开发提供资金保障。其中,在拓宽资金渠道中,《意见》指出:中央财政性建设资金、其他专项建设资金继续向西部地区基础设施建设倾斜。创新重大基础设施建设投入机制,采取多种方式鼓励和引导社会资金和境外资金参与基础设施建设。
二是国务院实施《中华人民共和国民族区域自治法》若干规定(中华人民共和国国务院令2005年5月19日)第七条指出:上级人民政府应当根据民族自治地方的实际,优先在民族自治地方安排基础设施建设项目。中央财政性建设资金、其他专项建设资金和政策性银行贷款,适当增加用于民族自治地方基础设施建设的比重。国家安排的基础设施建设项目,需要民族自治地方承担配套资金的,适当降低配套资金的比例。民族自治区地方的国家扶贫重点县和财政困难县确实无力负担的,免除配套资金,其中,基础设施建设项目属于地方事务的,由中央和省级人民政府确定建设资金负担比例后,按比例全额安排;属于中央事务的,由中央财政全额安排。
三是国务院办公厅关于印发《兴边富民行动“十一五”规划》的通知(国务院办公厅国办发[ 2007 ] 43 号2007年6月9日)指出:加大边境地区的资金投入。中央财政继续安排边境地区专项转移支付资金,主要用于边境事务、边境地区公益事业和基础设施建设。完善和加强重点边境口岸基础设施建设。
四是广西壮族自治区财政厅关于印发《广西壮族自治区边境地区专项转移支付资金管理办法》的通知(自治区财政厅桂财预[ 2006 ] 50号2006年6月2日)第四条规定:边境地区专项转移支付资金的使用实行自治区、市、县分级管理。第七条规定:边境县(市、区)财政部门负责编制本地区边境地区专项转移支付资金三年项目规划;申报年度项目;建立本地项目库;组织项目实施;制定资金管理使用具体办法、项目监督管理制度、项目审核验收的具体规定等。第十二条规定:边境地区专项转移支付资金主要用于边境事务、边境地区公益事业和基础设施建设。其中,基础设施建设指人畜安全饮水设施建设及维护;群众安居工程;乡村道路建设及维护。
2.支持少数民族地区建设的财税政策。一是国务院实施《中华人民共和国民族区域自治法》若干规定(中华人民共和国国务院令2005年5月19日) , (具体内容同上) 。二是广西壮族自治区财政厅关于印发《广西壮族自治区民族地区转移支付办法》的通知(自治区财政厅桂财预[ 2006 ]85号2006年8月7日)规定:民族地区转移支付补助资金主要用于消化历年赤字、偿还到期债务、确保行政事业单位工作人员工资正常发放、保证政府机关正常运转的基本经费需要以及民族乡镇、民族村屯公共基础设施建设和社会保障等基本公共支出等。
3.支持贫困地区建设的财税政策。一是国务院实施《中华人民共和国民族区域自治法》若干规定(中华人民共和国国务院令2005 年5 月19 日) , (具体内容同上) 。二是国务院《关于进一步推进西部大开发的若干意见》(国务院国发[ 2004 ] 6号2004年3月11日) , (具体内容同上) 。
4.支持革命老区建设的财税政策。广西壮族自治区财政厅关于印发《广西壮族自治区革命老区专项转移支付资金管理办法》的通知(自治区财政厅桂财预[ 2006 ]67号2006年7月3日)第四条规定:革命老区专项转移支付资金的使用实行自治区、市、县分级管理。第七条规定:县级财政部门负责编制本地革命老区专项转移支付资金三年项目规划;申报年度项目;根据自治区财政厅的批复,建立本地区项目库;组织项目实施;制定资金管理使用具体办法、项目监督管理制度、项目审核验收的具体规定等。第十一条规定:革命老区专项转移支付资金主要用于革命老区专门事务、革命老区公益事业和基础设施建设。其中,基础设施建设指人畜安全饮水设施建设及维护;群众安居工程;乡村道路建设及维护。
5.支持北部湾(广西)经济区开放开发的财税政策。广西壮族自治区党委、自治区人民政府《关于加快北部湾(广西)经济区全面开放开发的若干意见》(广西壮族自治区党委、自治区人民政府桂发[ 2007 ]14号2007年3月26日)指出:加强口岸建设。支持经济区的边境口岸、港口口岸、空港和铁路口岸建设,完善口岸设施,重点建设连接口岸的交通、口岸联检、海关验货场、信息平台、供水供电等软硬件设施。积极利用亚洲银行“贸易便利化”贷款资金,改造边境口岸基础设施。鼓励业主参与投资建设口岸联检设施和经营性设施。加快电子口岸建设,构筑融电子政务、电子商务和电子物流为一体的口岸信息服务平台。完善口岸协调机制,实行通关便利措施,建设开放度高、便捷高效的一流口岸。
(二) 2000年来国家和自治区对边境地区基础设施建设财政政策落实、资金投入及成效。
1.政策的落实。从20世纪90年代至今,广西边境地区的恢复与建设得到了国家和自治区的高度重视,并制定和落实了各项政策,有力促进了边境地区经济发展社会稳定。如1992年6月,国务院批准凭祥市、东兴市为沿边对外开放城市,享受特殊的优惠政策; 9月,又批准凭样市设立7.2平方公里的边境经济合作区。由于政策的落实,凭祥、东兴两市边贸经济异常活跃,至1999年凭祥市边贸成交额达13.5亿元。2000年以来,国家和自治区先后出台并落实了支持边境地区建设的财税优惠政策、支持少数民族地区建设的财税优惠政策、支持贫困地区建设的财税优惠政策、支持革命老区建设的财税优惠政策、支持北部湾(广西)经济区开放开发的财税优惠政策等,近年来又实施了边境建设大会战和广西兴边富民行动基础设施建设大会战等,这些政策的落实,极大地促进了边境地区经济发展和社会稳定,有效推进了边境地区基础设施建设,为广西边境地区连接东南亚、充分利用“两个市场、两种资源”、融入中国—东盟自由贸易区和“一轴两翼”经济开放开发奠定了良好基础。
2.财政资金投入及成效。国家和自治区财政部门相继投入了大量资金,支持边境地区恢复与建设,边境地区的基础设施建设得到了极大地促进。据统计, 2000～2007年,投入边境地区基础设施建设资金(含上级专项补助资金、边境县(市、区)本级预算支出和其他资金)共21.27亿元, 2000～2007年分别为1.07亿元、1.48亿元、1.59亿元、1.79亿元、2.25 亿元、3.05亿元、3.83 亿元、6.21亿元,年均增幅为28.56%。资金投入涉及各类基础设施建设,包括城镇基础设施、交通基础设施、教育卫生设施、农村供水供电设施、广播通讯设施和其他基础设施。一系列促进边境地区社会稳定和经济发展的财政政策的实施,极大地改善了边境地区的基础设施状况,提高了边民的生产生活水平,促进了边境贸易快速发展,促进了国际交流与合作,进一步巩固了边疆,加强了民族团结。如边境大会战总共投资21亿元,完成了24类项目2万多个子项目的建设任务,项目涉及交通、教育、卫生、文化、邮电、供水、茅草房改造、村村通电和通广播电视等众多领域,基本实现了县县通二级路,村村通路,解决了边境乡镇干部的生活、办公以及边民生存条件的各种困难,大大提高了边境地区人民群众的生活水平和质量,促进了边境地区经济的发展,实现了财政收入的稳步增长。
据统计,会战开始的2000年,广西边境地区GDP的增长为4.1% ,财政收入增长仅为0.1% ,而到会战结束时的2002年,广西边境地区GDP的增长为7.6% ,财政收入增长为2.19% ,分别比2000年高出了3.3个和2.18个百分点,至2007年,广西边境地区GDP的增长为26.51% ,财政收入增长为38.54% ,分别比2000年高出了22.41个和38.44个百分点,成效非常显著。
(三)财政政策在执行过程中存在的主要问题。
1.现行的财政体制不利于边境地区的社会稳定和经济发展,阻碍了边境地区基础设施建设。一是财政政策缺乏针对性,没有做到具体问题具体分析。现行的财政体制是1994年推行的分税制财政体制,十几年来,其分配比例还是采取“一刀切”的做法,没有根据不同地区的经济发展情况区别对待,对经济基础较差,发展缓慢的边境县市在财力上给予的支持和照顾不够。二是事权和财权划分不清,边境地区财政负担过重。当前的财政体制在边境地区客观上造成了财权的上移和事权的下放,上级财政财力集中过多,而边境地区建设的各种基础设施、教育卫生、科技农业等法定项目支出的事权下放给地方,一些本该属于中央事权的项目也将一部分支出交与地方承担,比如征兵、民兵训练、战士伙食补贴、对越参战民兵生活补助等,这些支出致使地方财政负担逐年加重,除正常的财政供养支出外,地方财政已没有多余的资金投入到基础设施建设等公益事业。
2.专项资金分散,不利于整合和管理。近年来,按照统筹城乡经济社会发展的要求,中央和自治区在各个领域都增加了对边境地区的资金投入力度,但这也存在缺乏整体协调和规划等弊端。一是专项资金管理分散,使用缺乏统筹协调,造成资金使用的过于分散和很大浪费,无法形成合力。调查中笔者发现,中央和自治区给予的边境地区建设补助、革命老区补助、边境地区战后恢复补助中,有个别项目同时享受了三项补助,显然,这样的资金分配不利于资金的整合和管理,难以在支持边境地区基础设施建设工作中发挥最大效益。二是对财政专项资金的监督管理不到位,对整个财政专项资金的管理重在分资金,下指标,而对财政专项资金是否及时足额到位,是否发挥作用,项目的后续管理是否能跟上,项目的社会效益、经济效益是否能达到预算效果等缺乏有效的监督和评估,致使专项资金使用效益不高。三是专项资金划拨管理程序繁琐,不利于加快边境地区基础设施建设项目进度。边境地区基础设施建设资金由自治区财政厅下拨市财政部门,再由市财政部门核拨到县财政局户头,县财政局从专户预拨或按进度拨款给组织项目建设的实施单位,再由实施单位按工程进度将工程材料(或工程款)拨付给项目业主,这一过程使得专项核算资金周转时间长,往往一笔款项要几个月的时间才下拨到项目业主,严重影响了工程进度,直接造成了工程工期长,甚至出现质量问题。四是资金管理权责不尽合理。按照目前的财政管理体制,边境地区专项转移支付资金、革命老区专项转移支付资金等专项转移支付资金的使用实行自治区、市、县分级管理。三级管理的权责各不相同,但市级的权责和自治区的权责对比起来,显得市级的职能较为多余,很大程度上,自治区直接对县下拨专项转移支付资金,可以免除市一级不必要的程序,而市级的权责应由自治区级统一管理。此外,县级财政部门负责制定资金管理使用的具体办法,这虽然可以增强县级部门管理资金的主动性和针对性,但无法在资金的整体运转上体现专项资金的统一性和协调性,容易造成资金的滥用和浪费。
3.边境地区财力不足,配套资金难以筹措。与越南结束战争后,虽然中央和自治区一直非常关心和支持边境地区的经济建设和社会发展,给予了一些政策上、制度上的倾斜,但由于广西边境县(市、区)属西部不发达地区,财政较为困难,支出任务繁重,很难拿出大量资金对边境地区基础设施建设进行长期的支持。另一方面,边境地区基础设施建设是边境地区促发展、保稳定的基石,地方政府对上级下达的建设项目求之若渴,为了获得项目指标,政府要求财政部门想方设法筹集配套资金,碍于本身财力有限,配套资金难以筹集,因此个别部门不得不举债筹资,加重了政府债务。
4.边境地区基础设施建设绩效评价体系尚属空白,激励政策和监督机制有待完善。一直以来,国家和自治区对边境地区基础设施建设的支持是重政策、重投入,但对资金的使用效益、项目工程进度和质量等方面的监督力度不够,没有建立一套适合边境地区基础设施建设的绩效评价体系,相关的责任追究、问责等制度和激励机制尚未健全。此外,财政部门监督能力和力量还有待加强。如目前由于边境地区县级财政部门缺乏熟悉工程投资评审方面人才,对工程项目难以监管,对项目资金停留在账面上的管理,没有深入到工地检查监督资金使用的绩效,同时也没有审核工程造价、工程结算的资质,评审工作处于被动地位。从长远来看,边境地区基础设施建设的监督、管理和效益问题非常值得研究。
四、越南对边政策分析及对自治区开展边境地区基础设施建设的启示
(一)越南对边境地区基础设施建设的有关政策。
1.1991年11月,中越两国政府签订了《关于处理两国边境贸易的临时协定》,中越边境各开辟了九对出入境口岸。1997年9月,越南政府总理颁布《关于在谅山省部分边境口岸地区试行实施某些政策的决定》,国家给予谅山省共九条优惠政策:一是批准越南边境口岸地区的同登、友谊、新清为符合国际惯例的口岸经济区(也就是自由贸易区) ,优先发展商业、出口、进口、技术合作、旅游和工业;二是在越南国内外客商在这一地区投资按沿海经济区享受优惠条件;三是在现行土地租赁价格,享受再减免50%的优惠;四是某些投资项目在实施的整个过程中将享受出口优惠的企业所得税;五是投资者投资于基础设施项目的将按现行规定享受减免所得税的优惠政策;六是外国投资者将所得利润汇出国外的将根据具体情况享受减免税优惠;七是越南中央政府每年向谅山省财政专款给同登、友谊、新清口岸地区,每年的拨款金额不低于上述口岸年总收入的50%;八是办理各项手续便捷,如居住在这一地区当面的中国边境县市居民可凭中国有关部门颁发的边境通行证或个人身份证出入境,并可居住7天等有关出境规定;九是谅山省建设了新清口岸经济区和同登口岸经济区,将新清口岸经济区建设成为自由贸易区,该口岸税费总收入的50%留给当地作为基础设施建设费用。
2.1998年以来,中越两国政府加强了对边贸口岸的建设,基础设施得到一定的完善,许多边境贸易优惠政策相继出台。越南加强口岸基础设施建设,口岸建设以中央为主,省市为辅,其投入较大,大大改善了口岸的外部条件。首先,从友谊关口岸至河内高等公路开通(也就相当我国一级基础、二级路面)。其次,在口岸经济区内设银行、邮政、保税、通讯等口岸配套设施,客商不用走出口岸,即可办理各项手续。联检设施布局也比较合理,联检楼内为中央空调,内设置贵宾室、会晤室、休息室、免税店等。国家投入比率大,规模大,时效强,国门环境改善也相应加强。
3.2001年4月9日,越南政府总理颁布关于边境口岸经济区政策的第53号决议,要求以前实行政府总理颁布各项决议的试验政策的各口岸经济区自颁布之日起按本决议精神实行,又赋予了口岸经济区更加优惠的政策。其中,对口岸基础设施建设作出如下规定:根据口岸经济区每年国家财政实际收入情况,国家按照以下标准返还投资口岸经济区的基础建设:对于年财政实际收入500亿越南盾以下的口岸经济区返还投资100%;对于年财政实施收入500亿越南盾以上的返还投资500亿越南盾和余下实际收入的50%;对于已经实行优惠政策5年(从实行试验政策算起)和年财政实际收入1000亿越南盾以上的返还投资不超过实际收入的50%。各口岸经济区可以借国家的优惠资金(发展互助基金) ,发展基础设施建设;财政实际收入低的口岸经济区,由省人民委员会安排年财政预算计划投资;口岸经济区基础工程投资由省人民委员会按照现行规定,在批准的规划、计划基础上决定。如果口岸经济区的基础工程已经配套完善,可以用余下资金对口岸经济区外(包括新口岸经济区)其他工程投资,但必须与口岸经济区有关,并直接为口岸经济服务。
(二)越南对边政策对广西开展边境地区基础设施建设的启示。
从越南对边境地区的一系列政策可以看出,越南执政当局对中越边境地区的发展和稳定,以及民族团结非常重视,特别是对边境地区与中国对接的口岸基础设施建设及边境贸易给予了一系列优惠政策,有力地促进了该国边境口岸的地区经济发展,居民生活水平得到了提高,对扩大贸易交流也起到了一定的作用。边贸带动了当地经济发展,并在当地创造一批就业机会,为巩固边境地区的国防安全和越南国内经济发展作出了贡献。目前,越南已完成东盟自贸区(AFTA)框架下降税进程,正在履行中国—东盟自贸区(CAFTA)和WTO框架下的降税承诺,关税水平持续下调,外贸规模不断扩大。2007年,越南国内生产总值(GDP) 713亿美元,同比增长8.48%,人均835美元;货物贸易进出口总额1092.17亿美元,增长30%,其中出口483.87亿美元,增长21.5%,进口608.3亿美元,增长35.5%;服务贸易进出口额124亿美元,增长21.6%,其中出口60亿美元,增长18.2%,进口64亿美元,增长24.9%。
虽然越南仍属于低收入发展中国家,但其对边境地区一系列的政策和取得了实效,对我们完善边境地区基础设施建设的有关政策有较好的借鉴意义:一是促进边境地区经济发展和社会稳定重在加强边境地区基础设施建设,发展边境贸易及相关产业;二是加强边境口岸建设和边贸发展必须给予更多、更优惠的政策扶持、资金支持;三是加强边境地区基础设施建设关键在于领导重视和政策、资金的落实;四是给予边境地区的优惠政策要考虑边境地区的特殊性,按边境地区的实际制定和出台相关政策;五是促进边境地区基础设施建设的优惠政策要考虑全面,扶持重点,兼顾一般,量力而行。
五、完善边境地区基础设施建设财政政策的措施与对策
(一)加快体制改革步伐,完善“事权”与“财权”分配体制。
1.应改变分税制“一刀切”的做法,要考虑边境地区的社会稳定和经济发展。应当根据边境地区的实际情况,实行不同的分税制财政体制。边境地区可以享受与其他地区不同的税收分享比例、税收返还比例,鼓励和促进边境地区基础设施建设,发展边境贸易,维护边境稳定,逐步提高其公共服务水平。
2.试行边境地区基础设施建设专项资金自治区直拨到县的管理办法,以此为切入点,为今后省管县体制改革做好铺垫。专项资金自治区直拨到县的做法可以免去不必要的资金运作环节,提高资金运作效率,确保资金及时到位。具体资金管理办法和资金的使用办法有自治区财政部门按上级有关部门的规定统一制定,专项资金设置专户管理,由自治区财政部门与县级财政部门对口直拨,相关账目由县级直接对自治区呈报,原市级负责的权责改由自治区财政部门负责。
3.按公共财政要求,合理协调地方“事权”与“财权”分配机制。一方面,中央财政应将由中央承担的边境安全事权承担起来,比如国防公路的建设和维修、维护,边境驻军的随军安置、伙食补助、生活补贴、跨国犯罪等。同时,建议中央和自治区对统一调整工资而增加的支出,从维护边境地区稳定出发,由中央财政全额补助。另一方面,由边境地方财政承担的事权,如各种基础设施建设、地方配套资金,建议中央和自治区在资金上、政策上给予适当倾斜,以促进边境地区的社会稳定和社会事业的发展。此外,要适当下放财权。中央、自治区级财政也要考虑边境地区的特殊情况,适当下移财权,使基层财政的财权与事权相适应。
(二)完善边境地区基础设施建设资金投入和支持政策,拓宽资金来源渠道。
1.加大资金投入力度,确保边境地区基础设施建设资金的需要。根据当前国家和自治区的财力,针对边境地区现实情况,建立完善转移支付制度。由于边境地区的特殊需要和特殊的地理位置,决定了边境地区要担负较其他地区多的支出,虽然目前的转移支付已经对边境地区给予了适当的倾斜,但由于目前的落后状态,很难从根本上解决一系列的问题。因此,须在原有的转移支付制度上做适当的调整,增加一般性转移支付及政策性转移支付。
(1)在以因素法确定对边境地区的支出基数时,应考虑该地区存在的客观情况,将面积、人口、民族分布、经济发展水平、艰苦的自然环境等因素一并进行考虑,同时,在分类确定一般性转移支付系数时,要重点提高边境地区基础设施建设的转移支付系数。
(2)在专项配套资金的分配及配套比例的确定上,充分体现出对边境地区的倾斜,按照事权与财权相一致的原则,确定应由中央与地方共同承担的配套项目,配套比例的确定应同财力比重匹配。如边境地区口岸基础设施建设项目可降低配套资金比例或取消地方配套,由中央和自治区全额补助等。
(3)考虑中央和自治区每年从预算中划出一定比例资金统一设立“边境县(市、区) 专项转移支付补助资金”,把原来设立的战后恢复补助资金以及革命老区专项转移支付补助资金并入边境地区专项补助资金。同时,增设“边境口岸基础设施建设专项补助资金”,增加对边境地区经济、社会发展的投入。
(4)可以考虑全额返还边境地区各县(市、区)的城市维护建设税专项上解和“四税”增量部分,专项用于边境地区基础设施建设。政策期限可以考虑5～10年。
(5)增加“兴边富民行动”资金总量的投入。考虑从2009年起,国家财政设立兴边富民行动专项基金,加大兴边富民行动资金投入,每年每个边境县“兴边富民行动”安排资金5000万元。
(6)给予二类、三类口岸建设专项转移支付补助。特别是像爱店、硕龙、平而、科甲等基础配套设施十分落后,设施功能很不完善,无法适应对外开放的二类口岸,要考虑每个口岸每年给予一次性专项转移补助3000万～4000万元,持续五年,逐步完善各口岸基础设施。
(7)加大边境农村基础设施建设资金投入。要加强边境地区村屯道路建设,力争到2010年解决边境地区行政村通油路、20户以上的自然村屯通公路的问题;要解决人畜饮水问题,力争2010年前,边境20公里以内的村屯,全部解决安全饮水问题;要解决边民住房问题,考虑将边境20公里以内边民危旧房改造全部列入计划,每户建房补助按规定足额给予, 3年完成改造任务。
(8)加大农村公共卫生基础设施建设投入。重点加强中医壮医、妇幼保健、卫生监督、爱国卫生、健康教育、应急医疗救治系统中存在的薄弱环节的建设,以对现有设施填平补齐、改造扩建为主,适当安排新建项目。安排资金补助,支持民族医药的传承和发展。
(9)投入专项资金扩大广播电视信号覆盖面。虽然“兴边富民”工程解决了边境3公里以内农户的收视问题,但边境农村地区属石山丘陵地区,信号有效覆盖半径只有45公里,覆盖率不高,需要选择海拔较高、交通较好的高山建设广播和电视中继发射台,提高无线覆盖率。国家和自治区要考虑给予一定的专项资金,更新改造广播电视用房和设备,解决广播电视用房紧张和采编播设备落后的局面。
(10)加大教育基础设施建设力度。一方面,要大力实施边境民族地区教师安居工程。解决教师的住房问题是稳定边境地区教师队伍的有效措施。国家应设立农村教师安居工程专项资金,以转移支付形式,用于增加边境地区教师工资待遇和改造建设农村中小学教师住房,保证教师每户有50平方米以上住房。另一方面,要继续完善寄宿制学校及边境学校的办学条件。努力挖掘现有教育教学资源的潜能,努力实现教育教学资源校际共享。多渠道筹措资金,切实解决寄宿制学校教学用房和学生宿舍不足问题,以及学生生活补助问题,进一步完善寄宿制学校的功能。
2.充分利用国际、国内金融机构、政府机构贷款,以及企业、社会团体及个人援助、捐助资金,发展边境地区基础设施建设。(1)自治区和地方政府可以通过政府信用方式向国际、国内金融机构、政府机构贷款,专项用于边境地区基础设施建设。边境地区各县(市、区)要做好项目规划,积极主动地争取世行、亚行和主权国家贷款。(2)自治区可以以财政贴息、信用担保等政策手段积极引导国内先进发达地区的资金流向边境地区,开展边境贸易基础设施建设,并逐年加大财政贴息力度,优先支持边境地区工农业产业和国防安全项目。(3)可以向民间资本转让现存且具有可经营性的基础设施项目的产权和经营权为突破口,鼓励民间资本以TOT(转让—运营—移交)方式或者说以购买现货的形式投资边境地区公用事业和基础设施建设,允许采用多种方式向国内外投资者转让公路、城市市政等公用基础设施资产权益和建设受益权,给予较长的转让期限,比如25～30年。(4)加强与国内外企业、社会团体及个人的沟通联系,争取他们的援助、捐助,支持边境地区基础设施建设。
3.整合专项资金,提高边境地区基础设施建设资金的使用效益。按照“存量调整、增量倾斜”的原则,整合边境地区基础设施专项资金。把性质、用途相似的资金,如战后恢复补助资金、革命老区专项转移支付补助资金、民族地区基础设施建设资金和“兴边富民”基础设施建设资金等整合起来,切实用于边境地区基础设施建设。同时,在保持使用方向不变的前提下,以规划和项目为平台,统筹规划,对边境地区财政支农资金、农业发展资金、扶贫开发资金、以工代赈资金、农业综合开发资金、民族发展资金等专项资金中进行项目和资金进行整合,逐步实行专项拨款的直接支付,集中投入加快发挥效益,切实保证边境地区基础设施建设的需要。
(三)完善边境贸易和边境口岸建设财政优惠政策,促进边境贸易强势发展,增加边境县(市、区)自身财力。
1.地方政府要用足用活现有的边贸优惠政策。虽然国家对边境贸易的管理进行了政策性规范,但是仍然给予了一定的政策优惠,如上述的一系列政策,边境地区应当用足用活这些边境贸易优惠政策,增加经营品种,扩大贸易规模,促进经济、财政双增收,增加自身财力。
2.国家和自治区要适当调整和放宽边贸政策。对部分以人民币结算的边境贸易出口货物,可限定企业,限定口岸进行出口退税;适当增加边境贸易进口商品的配额;对边境企业的边境贸易经营权实现等级制,取消经营范围限制;进一步简化有关进口手续;鼓励边境地区设立主要面向毗邻国家的边境出口加工区、保税工厂;放宽进出口经营权的限制;完善边贸出口退税政策。此外,要给予边境口岸更优惠的政策支持。建议国家把各口岸所征关税和进口环节增值税的50%用于当地口岸基础设施建设,以增强边境口岸的对外开放力度和后续发展能力。
3.国家和自治区要考虑边境地区特殊情况,给予特殊政策扶持。一是针对边境地区的现状,适当调整我国商品的出口退税目录及税率。如将锰及铁合金产品列入出口退税目录,并适当调高出口退税税率,鼓励锰业快速发展。二是边境小额贸易部分货物来源渠道复杂,对农产品、手工业品等无法取得齐全的出口退税核销单据的,应当具体情况具体分析,对无法取得专用退税发票的出口退税货物,应继续沿用“不征不退”的征管方式,不宜采取一刀切的实行人民币退税政策,待条件成熟后再并轨。三是按WTO特例,可参照云南省做法,对口岸城市人民币结算出口退税实行中央和省级全额承担的办法,以减少口岸城市出口退税压力。四是国家和上级政府考虑加大对边境加工区政策扶持和投资支持,将出口补贴改为直接投资,帮助边境地区发展边境加工业,以发展边境地区的经济,培植本地税源,夯实边境地区发展后劲,促进边境县(市)经济繁荣和社会稳定,以实现安边、稳边、富边、兴边。
(四)减少边境地区基础设施建设财税政策的执行主体和运作环节,提高各项财税政策的执行效率。
1.清理和规范政府各部门职能,减少职能交叉。将分散在不同部门的相同或相近的政府职能整合到一个部门或者成立协调机构,由一个部门对职能的行使进行统一协调或规划,尽量避免和减少政府各部门在职能上的交叉重叠,从源头上减少对边境地区基础设施建设财政政策的执行主体。
2.明确规定政策的执行主体,落实执行责任。尽量减少政策执行涉及的部门,对确实要涉及多个部门的,要明确一个主导协调部门。同时明确对相关政策概念的解释、实施范围的界定等,增强政策的可操作性和明确性。对已经和正在实施的涉及执行主体过多的财税政策进行必要的整合,将本级各部门和上下级性质用途相似的资金整合起来,通过一定的管理方式集中使用,提高资金的使用效率,发挥专项资金的功能。
3.对现行涉及边境地区基础设施建设财税政策文件要进行清理。对于越权制定或已经失效的政策规定予以废止;对于目标、性质相同或相近的政策予以归并;对于符合财政资金扶持、税收优惠政策规定而没有兑现的,予以兑现;对于不符合国家法律、法规规定的要坚决取消,确保基础设施建设政策发挥应有的政策效应。
4.进一步深化行政审批改革,理清职能,简化程序,减少审批,下放权限,提高机关行政效能。除法律、法规和财政部、国家税务总局明文规定不能下放的审批权限外,有关边境地区基础设施建设的相关权限要考虑下放到县级审批,要简化审批环节,优化审批程序,提高资金运作效率。
(五)健全完善边境地区基础设施建设激励机制、财政监督和绩效评价机制。
1.针对边境地区基础设施建设专项资金的使用管理情况,要建立健全高效、透明的资金运作安全网络和机制,确保每一项资金能及时、足额到位。加强边境地区基础设施建设政策执行监督检查,采取重点抽查和全面检查相结合的方式对边境地区执行有关政策情况进行检查,重点检查专项资金的使用方向、规模和使用效益,加强资金使用和管理的后续监督,确保资金安全、高效。
2.全面实行财税政策执行责任追究制度。坚决贯彻执行中央和自治区有关边境地区基础设施建设财政政策,层层落实政策执行责任追究制度,对贯彻执行有政策不力的单位、部门给予严肃批评,对违反政策违规操作造成资金流失的单位或个人视情节轻重给予必要的惩罚,对属于违法行为的要及时向公、检、法部门报告,依法处理。
3.建立和完善边境地区基础设施建设专项资金支出绩效评价机制。按照重点评价综合效益,全面考核经济性、效率性和效用性的要求,逐步建立和完善边境地区基础设施建设专项资金支出的绩效评价机制,灵活运用成本—效益分析法、综合指数法、因素分析法等,围绕专项资金使用项目进行综合考核评价,提高资金支出绩效评价工作质量。建立奖惩机制,将专项资金的使用与管理与部门的责任状紧密结合起来,从注重过程控制到注重专项资金的使用效率和效用,调动各部门的积极性和主动性。
课题指导:刘家凯
课题组组长:农敏福
课题组副组长:裴希明 黄武能 王习龙 杨若召
课题组成员:韦青培 雷新峰 冯翊明 潘能杰 陆 才
总报告执笔人:雷新峰