【摘要】金融危机背景下，各种社会问题都容易被表现出来，社会利益冲突也更容易被激化，公共管理部门需要密切关注存在偏差的公共政策，以免因此而引发社会风险问题。本文从公共政策的内涵和特点入手，分析了目前我们公共政策在选择、制定和执行过程中存在的各种问题，并总结出造成我们公共政策偏差的主要原因及当前需要警惕和防范的几种社会风险问题，最后提出增强公共政策准确性以防范社会风险的对策建议。
【关键词】金融危机；公共政策；偏差；社会问题；对策建议
一、公共政策的内涵与特点
1.公共政策的内涵
由于人们研究范围、侧重点和方法使用的不同，使得对公共政策的涵义有不同的理解。目前研究中比较常用的定义“公共政策是政府或政府部门管理公共事务、保障公众基本权益的根本方法和行为准则”。 本文认为，作为一般定义，该定义还是比较准确的。但是，由于国情的不同，我国公共政策定义的内涵还需要做进一步的界定与说明：（1）公共政策的制定和实施主体是公共组织，它包括政府（行政机构）、公共部门和执政党。从一般的意义上说，政党的政策不属于公共政策的范畴，因为它至多只能对本组织内的机构和成员具有约束力，而对组织外的组织和成员不具有约束力。但是在我国的政治系统中，执政党能够对其社会政治生活进行全方位、立体式的领导，它的政策不仅对本组织及其成员具有约束力，而且对包括国家机构在内的所有组织和社会成员均具有约束力。在此情况下，执政党自然属于公共组织的范畴。在当代社会，公共部门由于承担了相当一部分公共管理职能，所以也将其归入公共组织的范畴。（2）公共政策的目标是为了实现公共利益，至少是声称为了公共利益，否则，公共政策在实践中就难以得到施行。（3）公共政策是由一系列行为或活动组成，而并非只是某一个决定。
1.公共政策的特点
（1）公共性。公共事务和公共问题是公共政策关注的核心问题，公共性是公共政策的首要特征。在现代市场经济条件下，市场虽然作为资源配置的基础性方式，但是其承载能力是有限的，公共产品和服务由于其建设周期长、投资巨大、回报率低等特点，决定了一般市场主体不愿承担或无力承担，从而造成公共产品的短缺。放任市场自由竞争必然导致垄断，从而使资源得不到最优配置。以市场为分配社会资源的惟一方式，将会导致严重的两极分化从而危及社会稳定。市场失灵即为政府干预提供了可能，公共政策作为政府干预的重要方式和手段，其首要任务就在于解决公共事务和公共问题。
（2）目的性。公共政策作为一种国家的公共权力机构对社会公共事务进行干预和管理的表现形式和行为方式，是一种以利益为核心的系统行为，形成了从利益表达和利益确认开始，经利益平衡和利益裁决而进展到利益分配和利益实现的运行机制。利益表达和利益确认是公共政策行为的基础，利益平衡和利益裁决是公共政策行为的核心，而利益分配和实现是公共政策行为的关键。公共政策指向的目的性规定制约着其它的属性特征。
（3）公正性。公共政策作为国家公共权力运行的具体体现，作为政府实施公共管理的重要途径，作为维护公共利益的重要手段，贯彻和维护公平正义是其应予遵循的根本价值理念。政府是社会公众的代理人,承担着受委托的责任，公共政策的核心原则就是确保公共计划得以公正的实施。
二、目前我国公共政策在选择、制定和执行过程中存在的问题
1.目前我国公共政策选择过程中存在的问题
（1）公共政策问题界定的准确性有待进一步提高。由于有效的社会运行监测系统，特别是全面客观而又准确及时的信息收集和处理系统未完全建立，使得政策问题界定的准确性仍不高。目前政策信息的收集主要依靠政策系统自身，由于在多数情况下，在这一系统中的人员既是政策的制定者，又是政策的执行者，现有政策的有效程度和执行状况常被看作是他们工作能力和政绩的反映，因而存在不少“报喜不报忧”的现象。另外，在信息处理方式上，先进的调查统计和分析手段应用不多，主要依靠层层上报汇总，而基层的信息处理手段又相当粗糙，难以保证信息的质量，使得很多本应纳入政策选择过程的问题被掩盖了起来。
（2）普通公民参与公共政策选择的渠道不多。目前绝大多数政策选择都是通过政策系统内部提出的，普通公民政策诉求的渠道缺乏通畅性。他们一般只能通过来信来访的形式向基层干部、人大代表、政协委员等反映他们的诉求，但很难对政策产生重大的影响。迫不得已的时候，他们就会采取集体上访的形式表达他们的要求，以求引起决策部门的重视。有时这些集体上访的表现形式很激烈，如滞留党政机关办公场所，下跪、喊冤、围攻公安和信访工作人员，堵塞交通、游行示威等。通常这些上访都能产生一定的效果，以致有人说对于那些存在的问题，是“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”。只有通过激化矛盾的办法才能解决矛盾，说明现有决策体制的运行机制存在一定的障碍，不清除这些体制性的障碍，问题就会继续存在下去。
（3）公共政策选择的不规范性问题仍存在。主要表现是一些不符合国家根本政策、有利局部但以公共利益为代价的“土政策”也能够进入决策过程。有些地方政府为了保护地方局部经济利益或政治利益，利用行政权力设置市场障碍，破坏市场机制，限制非本地企业生产的商品或提供的服务参与公平竞争。一些地方的官员为出“政绩”，以越权批地、随意减免税费等“土政策”吸引外来投资。某些带有垄断性的行业和部门，为保护本行业、本部门以及与其有密切联系的企业、个人的利益，也试图通过政策的手段将其特权制度化等等。越位的“土政策”与市场经济体制下政府公共管理的理念是背道而驰的，这些问题之所以存在，与公共政策选择阶段的不规范性是密不可分的。
2.公共政策制定过程中存在的问题
（1）政策方案的总体水平有待进一步地提高。一是政策方案本身不够科学合理。有的政策方案目标界定不够明确或不够准确；有的政策方案手段不够合理合法，实质上是“馊主意”或“土政策”；有的政策方案本身就缺乏政策观念，甚至与国家大政方针有背离之处；有的政策方案可操作性不强，实施后有效性很差等等。二是政策方案就事论事的多，缺乏对后果的预测，对于政策实施后，政策对象和政策执行者会产生什么反应，如何应对这些反应，缺乏进一步的分析。这些都与政策方案起草人员的素质密切相关的。
（2）全国“一刀切”的政策与现实需求存在偏差。以金融管理政策为例，1997年亚洲金融危机前，我国县级以下农村地区基本形成了国有独资商业银行、农村信用社、农业发展银行、农村合作基金会和储金会等金融机构组成的类型比较丰富的农村金融体系，为农业、农民服务的机能比较齐全。但从1998年开始，基金会、储金会实行全面关停，国有商业银行县以下的机构实行大撤并，到2007年末，全国县域金融机构的网点数为12.4万个，比2004年减少9811个。全国有2868个乡(镇)没有任何金融机构，约占全国乡镇总数的7%,农村金融服务出现普遍性缺失。 我国农村地区金融网点的精简撤并政策，不仅未能使金融机构增加显著的经济效益，反而削弱了社会效益。
（3）公共政策不能与时俱进，与现实发展相脱节。公共政策是针对相应的政策环境制定的,其目标在于解决社会矛盾和问题。当政策环境发生改变，政策问题得以解决，政策目标已经达到，政策内容就需要发生全部或部分的改变。因此，随着社会经济的发展，公共政策需要与时俱进，否则，不但会失去生命力反而产生一些影响社会进步的负面效应。比如，我国的计划生育政策已经实施三十多年，为减少人口压力确实功不可没。但同时要看到，由于没有可变性，由独生子女产生的“421”型家庭结构已经成了不容忽视的社会问题。
（4）公共事务管理与非公共事务管理界限不明、相互错位。公共政策的首要特征是公共性，但近年来，有的地方把公益事业、公共事务私有化，在短期内好像是减轻了国家负担，但经过一定时期运行，由于私有化逐利目标至上的致命缺陷，已无法持续“公”事“私”管。反映最突出的是一些地方将城市公交线路卖给私人经营，在燃料价格上涨等因素影响下，已无法保障它的公益性和公共性，甚至无以为继，罢工现象屡见不鲜。还有城市供水问题，有的地方将水厂私有化管理，其安全性、持续性遭到居民的普遍质疑，曾经成为政府信息公开条例公布后首起被诉事件。
（5）公民缺乏了解和影响政策的途径。一是调研方式比较片面，调研主要通过正式的官方渠道，即主要依靠现有政策的执行者，这样不太容易发现在政策执行中存在的问题，也很难听到政策受众的真实反映。二是多数情况下，政策只是在各主管部门之间展开讨论，政策执行单位的发言权很小，政策受众的发言权更小，大多只是在政策正式发布之后才知道政策的制订，只有学习与贯彻的义务。三是听证会制度仍存在不足，为了使公民参与到政策制定中来，国家部门和地方政府在制定一些公共政策中举行听证会。但听证会形式仍处于探索阶段，无论程序规定上还是实际操作过程中都还存在许多不完善的地方。不少听证会工作粗糙，存在着听证材料不规范、代表准备时间仓促、代表名单不公开、听证材料不公布、听证地点不中立、电视直播不全程等几个方面的缺憾。由此可见，公民参与公共政策过程的机会仍然是很有限的。
3.公共政策在执行过程中存在的问题
（1）曲解政策，违背政策的初衷。即把政策的精神或政策的条文按照有利于自己的方向理解和执行。很多政策只有原则性的规定，即使比较详细的政策，也不可能详尽政策执行中可能出现的所有情况，为自由解释政策留下了空间。曲解政策有两种情况： 一是遇到有不愿意执行的政策，就想方设法避开政策的规定。如按照规定，征用基本农田超过一定数量的项目，必须由省级政府审批，为逃避省级审批，某地就在自身审批权的范围内，把项目化整为零，少数量、多批次地审批用地，达到规避政策的效果。二是遇到有希望“借用”某项政策的时候，找出牵强附会的理由向政策的规定靠拢。
（2）越权执行。即超过自身的权限，去执行某项按规定不应该由自己执行的政策。多数情况下，是下级机关越权执行了本应由上级机关执行的政策，但也存在平行机关越权执行的情况，以及上级机关执行了通常应该由下级机关执行的政策的情况。
（3）部分执行。即对政策中对自身有利或比较易于执行的部分予以执行。对自身无益甚至不利或者执行起来比较困难的部分，则不去执行。就政策执行主体而言，存在部分政策执行主体执行政策比较认真，部分则不那么认真，即相同的政策在不同的地区执行的力度可能不同。就政策对象而言，则是对一部分人执行政策比较彻底，对另一部分则不那么彻底，即相同的政策在相同情况的人面前，执行情况可能不同，没有做到“政策面前人人平等”。
（4）多重执行。即同一政策执行系统内，不同层级的机构拥有相同的政策执行权，使得在政策执行中不同层级的机构之间出现矛盾。中国各级政府之间大多强调职能的完整，形成了所谓“条条上下对口，块块五脏俱全”的管理格局，往往上下级政府机构管理的事项基本相同，而事权没有明确的划分。目前中央制定的很多政策，因为考虑到各地情况的不同，大多都为省、市等较高层级的机关保留了审批权、监督权和制定实施细则的权利；省、市级制定或细化的政策，也往往把相应的审批权、监督权和制定实施细则权再作下放。而上级在赋予下级政策执行权的同时，也通常为自身保留一部分执行权以备监督、制约或分级管理之用。这些情况的存在，非常容易导致越权、推倭和观望，是多重执行问题产生的重要原因。
（5）多头执行。即对于同一个政策事项或同一个政策对象，多个部门都有政策执行的权力。尽管进行了数次机构改革，但政府机构之间职能交叉的问题并没有得到彻底解决。由于我国的政策制定及政策解释主要由部门来完成，在部门之间协商不足的情况下，政策交叉甚至抵触的情况难以避免。即使不同政策执行机关有了明确的职责划分，仍存在从不同的角度对同一个对象执行政策的情况。多头监管不仅模糊了管理责任，加重了政策对象的负担，还容易造成不同执行机关间的矛盾，其结果往往是有利的事情，不同机关互相争抢，无利或比较困难的事情，各个机关互相推倭。一种最极端的情况就是存在不同的政策执行主体会发布不同的政策信息，让公民摸不清头脑。
（6）政策执行手段单一。目前的政策执行手段，主要是审批、收费、罚款三种。相对而言，比较重视事先的审查，而忽视事后的监督；重视形式上的合规，而忽视内容上的规定，这是某些取得审批证书的事项实际上并不符合政策规定的重要原因。由于审批的过程和结果多不公开，不少情况下审批变成了寻租的手段，以致于相同政策条件的政策对象可能得到完全不同的审批结果。审批往往伴随着收费，由于利益关系的存在，有时收费反而成了执行政策的目的，政策本身反而成为收费的手段。罚款是强制执行政策的重要手段，但不少罚款注重的是对违反政策行为的制裁，而对政策规范的积极引导作用重视不够，这使得罚款如同收费一样，成为政策执行部门“创收”的手段。
（7）缺乏对政策执行的有力监督。目前对政策执行的监督主要有三个渠道：一是同行之间的监督，但由于同系统的上下级之间也有共同的利益关系和业务和人际联系，使得即使上下级机关之间存在分歧，但在“合作对外”这一点上是共同的。二是政策对象和其他社会主体的监督。政策对象处于弱势地位，即使发现政策执行不公，很多也只能忍气吞声，敢怒而不敢言。而其他社会主体，对不涉及自身的政策执行情况并不非常了解，在没有切身的利益关系，其监督的意愿就不是很强，监督的作用也非常有限。三是其他公共主体的监督，如纪检、监察、督察、人大以及政协等机关的监督。这些监督有一定的作用，但也存在流于形式的现象，使得监督难以达到预期的效果。
三、造成我国公共政策偏差的原因分析
1.利益博弈的问题
公共政策形成过程实际上是不同利益集团把各自的利益要求投入到政策制定系统中，由政策主体对复杂的利益关系进行调整的过程。因此，这一过程中就暗含着各种利益冲突，包括长远利益与短期利益、社会利益与经济利益、政府利益与社会利益、强势集团之间以及与弱势群体利益等的矛盾。 在政策的选择、制定和执行过程中，强势利益集团往往充分运用社会资源，或通过新闻媒体，或通过政府官员，或通过专家学者，运用强大的话语权从舆论上和程序上影响公共政策的制定和执行，而导致社会整体利益的损害和弱势群体利益的被忽视。
2.政府职能转变的问题
市场经济要求政府做有限政府，主要履行社会管理和公共服务职能，为经济的发展创造良好的外部环境和有利条件。然而，当前一些地方政府的职能不仅没有转变，反而在急功近利和错误政绩观的影响下，不讲市场经济秩序，不讲游戏规则，不讲全面协调可持续发展，片面追求GDP增长，过多地充当了市场竞争主体的角色。如在招商引资方面，本应该由企业出面洽谈项目、引进投资者的事，全部由政府承担，政府与投资者洽谈，政府与投资者讨价还价。在企业经营方面，如果企业特别是外来投资者在经营中遇到什么问题，如银行贷款、税收政策执行等，遇到政府执法部门正常履行执法程序，政府也会立马出面，进行干涉。
3.政策参考样本收集问题
制定公共政策的目的是解决相应的社会问题。现实中与行为主体的期望和预定目标不相符合的情况，都可以统称为“问题”。任何一种问题都带有客观的性质，但只有当这些客观性质是普遍存在且不能实现主体的期望并阻碍了主体发展，才能被认定为“问题”，并作为政策制定的参考样本。如有人买不起房子是客观事实，但众多的百姓都买不起房子就是公共问题。又如，个别学生辍学不能构成公共问题，但辍学的百分比很高就是公共问题。
4.政策本身的不完善
政策自身的不足也是造成在执行过程中出现各种问题的重要原因。某些政策的部门色彩比较浓，政策的制定主要由政策执行部门提出，政策的内容主要依据执行部门的意见来确定，政策的解释也是由执行部门负责，使得政策往往对执行部门的权力规定得比较实在，行使权力的自由度也比较大，而责任则比较抽象，权利和责任不够对称。一些多重、多头执行的问题大多有明确的政策依据，而对政策对象的规定，则是权利比较抽象，义务比较实在，权利和义务不够对称。有的政策缺乏对实际情况的把握，政策出台后可操作性不强，甚至出现“合理的不合法，合法的不合理”的情况，使规避政策成为一种需要和可能。
5.财政管理体制的问题
现行分权制的财政管理体制很容易形成“诸侯经济”，因为体制和管理使得各个行政区域都成为相对独立的行为主体和利益主体。由于政府财力有限，有不少政策执行机关属于所谓的“自收自支”单位，即需要依靠政策执行中的收费来维持自身的运转，有的机关甚至有“创收”或上交收入的指标，这不仅在一定程度上加剧了政策执行中乱收费、乱罚款、“以罚代管”的问题，也大大影响了政策执行的全面性和彻底性。从某种意义上说，之所以经常发生“上有政策、下有对策”的情况，甚至下级执行机关找“对策”对付上级“政策”的情况，其根本原因是中央与地方利益关系不协调导致的。
四、当前要警惕由公共政策偏差而引发的社会风险问题
1.金融危机加大了社会各阶层之间的利益冲突
目前中国社会的冲突主要是利益冲突，是处于弱势的工人、农民、教师、退转军人、被强制拆迁的居民、退休职工和干部等等，为了被侵害的法定利益或没有得到的“比较利益”而奋起抗争的问题。在如何认识自身的利益这个问题上，特别在理解“比较利益”（认为应得而未得的利益）方面，执政者宣称的意识形态是有一定影响的。也正因为如此，在许多事件中，民众抗争的主要对象是各级公权机关或与公权机关密切相关的企业。但一般并不具有明确的政治目的，就是说，抗争的民众虽然把自身的处境看成是由于公权机关不作为或乱作为所造成的，但并没有建立新的政治权力的计划与目的。金融危机情况下，各种社会问题都容易表现出来，社会利益冲突也更容易被激化，需要公共管理部门密切关注。
2.公共政策执行者的态度、水平和手段直接激化社会矛盾
一方面，在有关社会利益分配方面，执政者不能坚持公正和公平的原则，不仅不许可社会弱势群体有组织化的利益表达，而且没有基本的内省精神和内制能力，把一个好好的“执政为民”口号变成了“执政为少数人谋利”的规则，社会强势集团通过获得超额的权力红利变得越来越强势，而社会弱势群体却被沦为了政治上无权、经济上无势和未来无望的社会底层。面对社会底层的苦难和不满，许多执政者视而不见，甚至在最高执政者面对越来越严重的社会底层反抗都忧心如焚时，他们仍只关心自己的政绩与利益。另一方面，当社会底层的抗争成为“事件”时，由于最高执政者要求地方执政者履行守土之责，在众多的责任追究制的压力下，地方执政者惊惶失措，为了自身的政治利益不是采取暴力就是靠无原则的收买解决问题，其目的就是大事化少、少事化了，最后是不了了之。可以这样说，如果现在执政者还不从根本上改革社会利益表达体制，并通过树立司法的权威,建立公平公正的社会纠纷处理机制，靠所谓的“意识形态式”的解决是很难从根本上解决问题的。
3.后金融危机时期经济矛盾正在向社会矛盾的转化
经济萧条时期，在农村，因土地、林地和环境等问题还会产生大量纠纷，尤其要注意土地所有权之争的征地冲突和涉及到土地承包经营权问题的占地冲突。因为金融危机，一些企业可能降薪维持企业生产，易引发新的劳资纠纷，尤其是农民工的工资和劳动保障问题；行业性的群体如出租车司机、教师的正当权益问题；还要重视如被拆迁居民、下岗工人、离退休干部、复转军人、不能就业的大学生、大学生村官等群体的诉求。这些维权事件，直指社会群体的利益冲突，大多都由弱势群体的合法利益受损而引发，是一种反应性的抗争行动。地方政府和官员，要切实调整好各种利益关系，维护他们的合法权益。如果仍然以“经济发展”和“维护社会秩序”为由，动用警力打击维权者，就可能引发恶性暴力事件，产生十分恶劣的社会后果。
4.在经济萧条时期很容易发生由偶然事件引发的社会泄愤事件
2008年我国发生的一系列较大社会冲突事件都是因偶然因素引发的。共同特点是突发性极强，没有明确的组织者，找不到磋商对象，绝大多数参与者与最初的事件并没有直接利益关系，主要是路见不平或借题发挥，表达对社会不公的不满，以发泄为主。在事件发生和发展过程中，有对政府机关和其他设施进行打、砸、抢、烧等违法犯罪行为。社会泄愤事件表明，国家管理社会秩序的有效性存在一定不足。这种情况的出现主要有两大直接因素，社会不满群体的存在和政府管治能力的欠缺。特别受目前经济衰退的影响，社会底层群体，特别是下岗工人、不能就业的大学生、退休职工、复转军人、拆迁户等的实际生活水平下降，有些连基本生活也难以保障，社会不满心理会变得更为严重。如果不能正确引导，对各类偶发事件进行及时、合理的处理，就有可能引发各类较大规模的社会泄愤事件。
5.经济萧条时期经济纠纷的增加也会引发社会骚乱事件
金融危机会引发各类经济纠纷，如果政府不作为或乱作为，利益受损一方可能会要求政府承担相应的责任，并最终演变为对政府机关、无关商店和无关民用设施进行打、砸、抢、烧的骚乱行为。在目前经济增长减缓的背景下，这类事件正以多种形式发生。一定程度上，它表现了维权与社会泄愤事件的双重特征。导致这类经济纠纷向官民冲突及社会骚乱事件转变的直接原因是制度性的，与中国各级政府长期充当着全能主义政府的角色及缺乏法治精神有关，经济纠纷利益受损者深谙“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”的管治逻辑，知道执政者希望社会稳定。虽然地方官员害怕上级政府“一票否决”下的责任追究，但解决这类问题的能力却十分有限。这就使这类经济纠纷向官民冲突转变并经常会向社会骚乱方向发展。
五、增强公共政策准确性防范社会风险的对策建议
1.必须使公共管理政策的价值导向科学公正
公共管理政策的基本功能在于，通过社会福利、公共服务等制度的设置，矫正社会不公，缓和分配性冲突。在当前社会利益多元化、城乡二元格局和贫富两极分化等社会背景下，政策形成过程实际上是不同利益集团把各自的利益要求投入到政策制定系统中，由政策主体对复杂的利益关系进行调整的过程，在这一过程中暗含着各种利益冲突。为避免公共政策造成的偏差，必须综合和整合公众的意志，体现和代表公众的利益，使公共利益最大化。因此政策的目标导向应该是均衡和协调社会多元利益。在政策设计中，要重视利益集团的存在并鼓励公众参与和社会监督，提高平衡各种利益诉求和整合社会利益的能力，坚持合作共享，把社会公平作为公共政策的价值基本点，通过反复的博弈和公正的制度，疏通政策渠道，最大程度地减少因博弈非均衡而引起的社会公共利益的流失，限制特殊利益集团的利益垄断，这样才能实现公共管理政策的公平和正义，才更有利于推进社会主义和谐社会的建设。
2.转变公共政策的思维，注重利益均衡机制的构建
前面提到，现在社会上出现的一些群体性事件绝大多数就是一种正当的利益表达，又是一种规范化程度比较低的利益表达。因此行政部门不能用过去惯常的思维，把这些社会矛盾上升到政治化、意识形态化的高度，以稳定压到一切的思维定势，用严防死守的办法激化矛盾。为什么以社会冲突的极端方式出现呢？ 是因为政府没有赋予民众合法的、规范的利益表达机制。改革开放30周年，我国已经建立市场经济体制，但缺失的一点是，还没有建立市场经济条件下利益均衡的机制。在计划经济时期，利益是国家分配的。这个时候分配标准基本是死的，再争没有用，利益形成的机制不是博弈，而是再分配。而到了市场经济条件下，利益必须靠人们自己去争。而且争的力量得差不多，权利至少应该是平等的，这是一个好的市场经济最基本的一个条件。从这一点来讲，构建社会各种利益群体的表达机制，通过这个机制来缓解利益的失衡、缓解社会当中的各种矛盾是很有必要。只有这样，但一些社会问题出现的时候，政府才能对此作出反应，而不是让问题不断积累，到了所谓爆发的时候再做出反应。
3.提高政策质量，增加公众对政策制定的参与程度
良好的政策是顺利执行的前提。近年来，中国公共政策决策的民主化、科学化程度不断提高，重大政策越来越多地通过政策听证、专家咨询等形式征求社会公众的意见，一般政策也更加重视相关的调查研究，但还需要进一步加强。当前紧要的是建立开放性政策制定模式，加强公众参与的制度化、程序化建设，确立公民的政策主体地位，营造宽容——妥协——合作的政治文化氛围，同时形成一套有效的维护机制。政府还要通过设计行政听证、信息公开、行政执法责任追究等制度，以保证立法、决策的科学性，保障公民的知情权和话语权，保证公共管理政策的公正性与合法性。
4.转变政府职能，完善政策执行系统的运行机制
党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，政府职能的转变目标是切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。按照这样的思路，今后政策执行的重点将由管理转向服务，政策执行的方式将由主要依靠被动执行改为主要依靠主动执行，政策执行的方法将由主要通过审批改为主要通过监督和检查。同时，还要加大财政预算管理体制改革，深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革。清理和规范行政事业性收费，凡能纳入预算的都要纳入预算管理。改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督。这对理清政策执行中的利益关系，解决某些以收费、罚款为主要经费来源的“自费执行”问题，将具有重大的意义。随着各级政府事权的进一步划分，不同政策之间的协调将得到加强，“上有政策、下有对策”的情况将逐步改变。
5.完善监督合力机制，加强对公共政策的有效监督
在现有监督机制的基础上，要进一步整合监督资源，形成监督合力，充分发挥监督实效，体现多元监督的优势。为构建这种合力，一是要加强党的监督。中国共产党是领导社会主义建设的核心，在监督的多元主体中处于核心地位，对广大党员同志，尤其是广大党员领导干部做到廉洁自律、全心全意为人民服务发挥着领导和约束的作用，加强党的监督将会对公共利益的促进发挥重要的作用。二是要加强立法监督。人民代表大会作为国家权力机关，对公共政策的监督是最有效、最权威的，应该加大立法监督的力度，还需要进一步扩大其监督权，并积极完善监督的程序。三是要加强司法监督。目前人民法院和人民检察院，对于公共政策执行过程的监督受到了很大程度的制约，需要完善行政诉讼程序以加强司法对公共政策的监督能力。四是要强化其他各种社会监督的能力。在我国主要包括政协、共青团、妇联等人民团体、人民群众以及新闻媒体等。根据我国《宪法》和有关法律的规定，他们享有各种形式的监督权力，诸如举报、信访、舆论批评等，尤其强化网络监督的优势，以促进公共政策得到更好地实施。
[作者系海南大学经济学院教授、博士，海南省区域合作与发展研究中心副主任]