内容提要: 参与式预算是新时期公共预算体制改革的创新发展, 从现实看, 军队已经具备实施参与式预算的一些基本条件。借鉴地方经验, 结合部队实际, 军队实施参与式预算可以采取直接民主、“代议制”民主和“精英”制等三种模式。
关键词: 参与式预算 军队预算 “代议制” “精英制”
一、参与式预算的内涵及其在我国的发展情况
(一) 参与式预算的内涵
参与式预算是一种民众能够决定部分或全部可支配预算或公共资源最终用处的机制和过程。在这种创新的决策过程中, 公民直接参与决策, 讨论和决定公共预算和政策, 确定资源分配、社会政策和政府支出的优先性, 并监督公共支出。其本质是预算的编制、审查、批准、执行和监督等各个环节均具备公民充分地实质性参与的特点, 且通过预算安排提供的公共服务体现公民社会普遍意愿。其基本特征包括: 计划性, 即政府预算部门与代表、公众共同对经济社会发展进行规划; 控制性, 即突出了立法机构与公众在预算过程中的控制与监督作用;公开性, 增强了预算的透明度, 使预算信息流通更加顺畅; 绩效性, 指现代公共预算的最终目标是实现财政绩效, 落实财政责任, 使稀缺的公共资源获得尽可能大的产出, 最大程度满足公众需求, 实现公共利益。
(二) 参与式预算在我国的发展情况
参与式预算产生于20 世纪80 年代的巴西阿里格雷港市, 此后, 参与式预算逐渐扩展到北美、非洲、欧洲和亚洲的许多国家和地区。2005 年, 我国浙江温岭市首先引入参与式预算, 随后出现了一系列试点城市。如浙江省温岭市泽国镇采用“协商民主恳谈”方式确定年度城镇建设项目, 浙江省温岭市新河镇以“人代会恳谈”方式确定全年预算并建立了预算监督机制, 上海市南汇区惠南镇实行镇人大代表以“点菜”方式决定“实事工程”, 江苏省无锡市在北塘区北大街街道和滨湖区河埒街道进行了“参与式预算”试点, 黑龙江省哈尔滨市在阿城区和平街道、胜利街道和道里区安静街道、工程街道、太平镇进行了“参与式预算”试点, 等等。研究参与式预算发展演进的轨迹特征, 可以归结为以下几点: 一是实践试点由点及面, 从街道向乡镇方向扩散, 并逐步探索在大中型城市试点中的发展模式问题; 二是参与式预算内容从最初的单一建设项目到全部政府财政预算项目, 并将重点涉及群众切身利益的焦点问题预算草案交由群众审议提出;三是民主预算方式从制度外向制度内转化, 有效激活了人大的监管作用, 群众民主参与积极性提高;四是预算程序从简单、无序到逐步精细、透明、规范。如今我国参与式预算改革正在向新的领域探索新手段、新方法、新思路, 一系列的改革措施和经验积累, 必将为军队实施参与式预算提供有力支持和保障, 也成为中国社会民主化进程的一股创新的推动力量。
二、军队实施参与式预算的条件
实施参与式预算必需一定条件, 通过比较分析, 我们发现这些条件我军已经初步具备。
(一) 军委首长和其他决策者具有比较明确的、推进改革的政治意志参与式预算改革是军队预算体制改革的一项创新发展, 需要用民主和法制的手段来实施和运用,这就必然要改变现有的预算管理方式和手段, 将预算决策权力重新分配; 同时也必然要触及到现有体制下预算决策相关领导的利益。因此, 军队单位或部门领导能否抛弃传统预算理念, 以明确积极的创新意识推进预算改革, 成为了参与式预算能否扎根于部队的基础条件。事实上, 中央军委十分重视对预算编制和执行的监督和控制, 在军队经济改革中逐步加强了对单位领导预算决策权利的制衡, 推行内部控制、会计委派制、审计监督等审核制度, 并不断完善预算领域立法, 促进军队基层民主建设,建立以基层官兵为主体的民意表达机构, 这些举措都是军委首长以及各级部队领导在顺应国家民主改革发展的形势下, 积极推行预算改革的政治意志体现, 因此, 可以看出参与式预算在军队推行有坚定、明确的领导意志作为支撑。
(二) 军队有保证参与式预算顺利推进的法制约束力
参与式预算改革要想真正地发挥预算民主的作用, 需要依托制度予以规范, 部队民主法制保障力既是参与式预算实施的依据, 也是参与式预算得以顺利推进的根本条件。军队预算通过相应的法规程序确立, 既受法规约束和限制, 其本身又是军队法规的组成部分, 具有法规的权威性, 可以为参与式预算提供相应的法律保障, 并且随着近年来国家法制建设的不断完善, 军队法制建设特别是预算法制化建设进程有了长足的发展, 比如以《中华人民共和国预算法》为基础修订和完善了有关军队预算法规, 让军队预算管理法规与国家法律相衔接, 使得参与式预算在地方的实践成果可以运用到军队预算体制改革中来, 更有利于军队参与式预算的借鉴和发展。
(三) 军队预算民主决策有相对透明的程序设计
决策规则透明是对决策者的一种压力, 可以有效防止贪污腐败、徇私舞弊现象发生, 是军队实施参与式预算的外部条件。参与式预算要求以民主的方式参与预算决策的制定, 这一过程的进行是建立在充分了解程序设计的基础上, 包括对预算制定的依据、原则, 预算执行目标、预算绩效的考核等。
近年来, 部队逐步完善预算权力约束机制, 部队预算审批程序中强化内部控制、审计监督的作用, 对部队预算编制程序和规则公开化、透明化, 使单位和机关领导认识到了预算的“龙头”作用, 是不可触碰的“高压线”, 随时受到群众的监督, 有效避免了虚假和错误的发生; 同时加强了对内部预算资金委托代理关系的监督和控制, 基层官兵通过对预算经费用途的了解, 结合经费落实情况对预算实行监控, 并成为预算绩效考评的依据, 明确奖惩。这些为参与式预算效益目标的实现奠定了基础。
三、在军队内部实现参与式预算的模式探索
现代预算民主可分为直接民主和间接民主两种形式, 相应的, 参与式预算也有两种基本实现模式。但对部队而言, 预算具有保密性和职能特殊性要求, 可考虑创新发展出具有部队特色的“精英”式的参与式预算模式。据此, 下面就三种参与式预算模式在军队的应用前景进行探讨。
(一) 直接民主下的军队参与式预算模式
直接民主下的参与式预算的典型代表是温岭市泽国实施的基于民主恳谈方式的民意代表投票机制, 随机地抽取普通民众作为预算审议代表, 通过召开代表大会的形式对政府提出的预算草案进行质询、讨论和投票, 政府最终按照民意投票的结果形成议案, 提交人大通过。在军队引入参与式预算初期, 泽国的改革经验具有重要参考价值。首先军队现实环境与泽国引入参与式预算时的基本外部环境相似, 都是在没有任何实践经验的前提下开展实验; 其次, 泽国实践参与式预算是在乡镇基础项目上开展的, 而军队则首先应在师团级基层部队引入, 因此在实践的方向和范围上也有相似性。借鉴泽国经验, 可在部队基层民主建设的基础上实施参与式预算改革模式。一是要公平、合理地选取审议预算的民意代表。具体可以选取部队全体官兵或在各个连排随机抽取一定比例的战士或士官干部作为代表成立预算草案审议委员会。二是要制定规范的参与式预算程序, 单位领导下达下年度预算草案时要细化预算支出项目, 公开预算项目草案制定过程和依据, 由专家对预算草案做出详细说明和解释,并向官兵传授预算专业知识。基层官兵根据从事的工作领域, 分组对预算草案进行投票, 然后将各个预算项目投票结果在民主恳谈大会上集体公开讨论, 单位主管预算领导列席旁听, 并回答质疑。随后展开第二轮投票, 根据两轮投票加总确定下一年度预算支出方案。参与预算草案审议的基层官兵推选出代表组成财经小组, 对预算执行情况进行监督, 并定期向党委汇报预算资金使用情况。
(二) “代议制”民主下的军队参与式预算模式
间接民主在西方也称为“代议制”民主, 是现代民主政治的主要形式, 是通过群众选举代表代替行使政治权利和表达意愿, 在现实的政治体制中,人民代表大会是代议制民主的行为主体, 是民意代理人, 承担受托责任。浙江省温岭市新河的参与式预算改革就是充分利用间接民主, 激活人大作用的成功案例。结合新河参与式预算改革经验和部队实际, 预算改革的关键是选举作为基层官兵切身利益的代表, 并成立军人代表大会, 同时还要用制度化、法律化的手段将军人代表大会确立为军队预算决策审议和监督的最高权力主体, 使其真正成为法制化预算的职能机构, 避免“橡皮图章”情况发生。作为基层官兵利益的代表, 军人代表要本着公开、公平、公正、透明的原则, 由全体官兵选举产生。首先由基层部队各个职能部门的军人代表以民主恳谈方式与官兵对预算草案进行深入交流, 了解群众真实需求和偏好。然后, 在广泛收集民意的基础上召开军人代表大会, 军人代表以及预算领域的专家学者可以就预算草案的相关问题探讨、辩论并提出质疑, 由单位预算相关领导作出说明和解释,并公开预算编制流程和依据。最后, 由军人代表提出预算修改提案, 在军人代表大会审议下最终确定预算实施方案。这种形式的参与式预算加速了军队预算法制化建设进程, 更好地促进了预算民主, 具有一定的创新价值。
(三) “精英”制参与式预算模式
“精英”制参与式预算是军队预算民主的一种创新模式, 有别于一般民主下的广泛参与, 而是将预算审议监督的权利委托给由军队退役高级将领、预算领域专家学者、人民代表大会指派的军队代表、中央军委以及基层部队上级有关部门委派的专员组成的“精英”团体, 利用自身所具备的专业知识以及对部队预算领域的经验积累来执行。该预算模式主要针对特殊部队、特殊预算项目的保密性、高技术性以及非常规性设计。二炮部队、各个战区的重点作战部队预算经费, 由于涉及国家安全政策、国防和军队发展战略、军事情报等敏感领域,不便在基层部队广泛民主决策, 均不对外公开; 有些专业化部队经费预算虽可以对基层官兵公开, 但由于预算项目技术性要求过高, 诸如航天技术、核武器的研发费用等, 使得预算知识无法广泛普及,或宣讲培训费用成本过高, 导致一般民主参与形式效益水平下降, 因此必须采取“精英”制的参与式预算模式。“精英”制参与式预算可以有效提高预算专业化水平, 避免重大决策的失误, 为军队关键、保密领域的预算民主找到了发展的方向。
四、结语
参与式预算是未来预算改革的发展方向。对于我军而言, 实施参与式预算是推进军队民主化进程的必然要求。虽然我军已经具备推行参与式预算的基本条件, 但不可忽视的是, 我军民主预算环境还不很健全, 单位领导预算权力下放可能会遇到许多阻力; 民主决策过程可能会因为局部利益“分配性努力”的影响而产生“预算松弛”现象, 加之部队本身存在的预算民主缺陷, 比如预算信息不够透明、沟通渠道较少; 领导权力过于集中; 民主预算立法依据不足, 法制化水平较低; 预算程序复杂;基层官兵缺乏对预算相关知识的了解; 预算监督职能失效等。这些都是军队推行参与式预算改革的“绊脚石”、“拦路虎”, 需要在不断的改革实践中加以纠正和规范, 争取使参与式预算改革达到最好的效果。另外, 即使我们为改革做好了充分、周全的准备, 在参与式预算的实际操作过程中还会遇到许多难题, 如何将军人代表大会以立法的形式纳入军队制度化体制中; 如何在军队预算监督体系中增加财经小组的审核监督职能等, 这都需要中央军委以及各级预算决策部门领导以前瞻性的视角制定参与式预算改革长期发展战略, 以应对可能出现的问题和矛盾, 从而使参与式预算达到提升部队战斗力,提高预算效益, 加强军队民主法制建设的目的。
参考文献:
11 赵丽江、陆海燕:《参与式预算: 当今实现善治的有效工具——欧洲国家参与式预算的经验与启示》, 载《中国行政管理》,2008 (10) 。