以1978年党的十一届三中全会为开端,中国的改革开放到2008年已有30年的时间了。30年间,中国的改革开放取得了举世瞩目的成就,中国社会发生了翻天覆地的变化。内蒙古自治区也呈现出经济发展突飞猛进、社会事业全面进步、民族团结日益巩固、社会生活和谐稳定、各族人民安居乐业的喜人景象。

　　改革开放30年来,自治区财政部门树立了科学的理财观,坚持以发展为中心,统筹生财、聚财、分财、管财、用财等各个环节,树立全面、安全、协调型的理财观,自治区财政驶入快速发展的轨道,财政改革逐步深化,财政宏观调控能力显著增强,财政管理日趋科学化、规范化和法制化。深入而全面地总结内蒙古改革开放30年的宝贵经验,并在新的历史起点上更进一步改革开放,这是我们回顾历史、展望未来的重要使命。

　　一、进程

(一)财政体制改革。

　　1.理顺自治区与盟市之间的分配关系。1980--1994年,根据国家1980年、1985年、1988年和1994年四次财政体制改革,结合自治区实际和民族地区的特点,自治区对盟市、旗县的财政体制也进行了四次大的调整,进一步理顺了财政分配关系。第一次是1980年自治区对盟市实行了“划分收支、分级包干、一定五年”的体制。第二次是从1985年起,对收入大于支出的呼市、包头、乌海三市实行了“定额上解、超收全留”的体制;对支大于收的其他盟市实行定额补助、增收节支全部归自己的体制。第三次是从1988年开始有计划地把自治区掌握的一部分专款下放盟市管理,相应调整盟市包干基数。第四次是1994年,国家进行了分税制财政管理体制改革,自治区也进行了相应的配套改革,并逐步建立完善转移支付制度。

　　针对分税制以来自治区与盟市财政管理体制存在的问题,为了转变政府对企业的支持方式,促进企业自主发展;逐步扭转地区间财力差距扩大的趋势,促进经济和各项社会事业和谐发展;有利于完善盟市以下财政管理体制,做大做强县域经济,自治区政府下发了《关于进一步完善自治区与盟市财政管理体制的通知》(内政发[ 2005 ]101号) ,规定从2006年1月1日起进一步完善自治区与盟市的财政管理体制。除跨地区经营、统一核算及主体税收难以按区域划分的部分企业税收继续作为自治区本级固定收入外,原属自治区本级财政收入的各项税收收入下划盟市管理。除自治区本级继续保留的税收外,其余自治区境内的增值税(25%部分) 、营业税、企业和个人所得税(40%部分) 、资源税由自治区和盟市按比例分享。

　　自治区财政通过不断完善自治区以下财政管理体制,重点划分了自治区财政固定收入和盟市财政固定收入及自治区与盟市财政共享收入;确定了自治区对盟市的税收返还数额;继续维持原体制补助、上解不变;健全和加大了对盟市的转移支付体系和力度。这些都调动了盟市培植财源、加强征管的积极性,也加强了自治区的宏观调控能力。

　　2.改革政府与企业之间的关系。自治区财政以搞活企业为中心,理顺财政和企业的关系,以增强企业自我发展的能力,促进民族地区生产力的发展。一是1983年、1984年实行利改税制度改革,扩大了企业自主权,增强了企业活力。二是根据建立现代企业制度的基本要求,结合税制改革和实施《企业财务通则》、《企业会计准则》,合理调整和规范了国家与企业的利润分配比例,从1994年1月1日起,国有企业统一按照国家规定的33%的税率交纳所得税,取消各种包税的做法,消除了国有企业与非国有企业在所得税方面的差别。三是自2002年开始,设立国有资产管理机构, 实行政企分开。四是2007年新《企业所得税法》实施,统一了内、外资企业所得税。

　　3.完善县乡财政管理体制。深化县乡财政管理体制改革,缓解县乡财政困难一直是财政工作的重点和难点。一是改革和完善县乡财政管理体制。为了做好县乡财政管理体制改革工作,巩固农村牧区税费改革已取得的成果, 2005年6月,自治区政府印发了《内蒙古自治区旗县苏木乡镇财政管理体制和嘎查村财务管理制度改革办法》。合理确定乡镇事权范围和支出责任,全面推行“乡财县管”和“村财民理乡代管”办法,全面清理和积极化解历史债务。二是全面推进“乡财县管”改革。2006年,自治区政府印发了《关于改革苏木乡镇财政管理方式实行“乡财县管”的实施意见》。截至2006年底,全区所有旗县(市区)全部推行了“乡财县管”改革,部分旗县还同步实施了“村财民理乡代管”的改革。三是制定乡级公用经费最低保障,确保基层政权正常运转。为了配合农村牧区综合改革,保证苏木乡镇机关单位正常运转。

　　4.健全转移支付体系。随着所得税分享改革的实施,中央财力不断增强,为推动各项改革和事业的发展,2002年以来,中央对地方的转移支付项目有了较大增加,转移支付规模进一步扩大。在此基础上,自治区进一步健全了对盟市的转移支付体系,加大了转移支付力度。自治区对盟市的转移支付主要包括一般性转移支付、民族地区转移支付、激励性转移支付、调整工资转移支付、农村牧区义务教育转移支付、农村牧区税费改革转移支付(包括取消农业特产税降低农业税税率转移支付) 、退耕还林转移支付补助、天然林保护工程转移支付、缓解县乡财政困难转移支付等。这些转移支付全部遵循公平、公正和公开原则,按照客观因素,采用公式统一分配,减少了人为因素的影响,增强了财力薄弱地区基层财政的保障能力,加快了公共服务均等化进程,为实现经济社会的持续、快速、健康发展发挥了重要作用。

(二)收入制度改革。

　　1.税收收入制度改革。党的十一届三中全会以来,税收工作得到了党和国家的高度重视,税收一方面要更好的发挥组织收入的职能作用,保证国家财政收入的稳定增长;另一方面又要进一步发挥税收的经济杠杆作用,保证国家财政收入的稳定增长。

(1) 1994年税制改革前,税制建设从局部调整逐步走向全面改革,大致经历了两个阶段:第一阶段,1979--1982年,进行了一系列局部调整和改革;第二阶段, 1983--1994年,进入了以利改税为主要内容的全面改革阶段。改革中,内蒙古作为一个少数民族聚居的民族区域自治区,国家根据《中华人民共和国民族区域自治法》的规定,给予自治区一定的税收管理权限,包括:一定范围的制定税收办法权、执行统一税法的一定机动处置权、一定范围的再下放管理权、支配本地区税收收入权。根据以上原则,自治区人民政府为加强民族团结,贯彻党的民族政策,发扬优良传统,加速发展自治区经济和社会事业,在税收上也采取了一系列的措施:如对生产少数民族特需用品给予免征工商税照顾,对边境旗县、革命老根据地、民族自治旗的乡镇企业免征所得税6年等,对发挥民族自治区优势,因地制宜发展经济起到了促进作用。

(2) 1994年,根据党的十一届三中全会的决定,为进一步理顺中央与地方的财政分配关系,增强中央的宏观调控能力,对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政体制。自治区为适应实行分税制的需要,于1994年8月组建了内蒙古自治区国家税务局和内蒙古自治区地方税务局。为解决自治区现行税制不到位,实际征管不达标的问题,在国家税法规定的范围内,自治区出台了《完善地方税制、强化税收征管的实施方案》和8个自治区政府令,对8个税种的39个税目、税率、税额和计税依据进行了调整和完善。2001 年实行所得税分享改革,增加了企业所得税。2002年国家将出口免抵增值税纳入城镇税和教育费附加,相应增加了财政收入。2004年财政部将自治区煤炭资源税税额调整为213元/吨,并推动了《财政部、国家税务总局关于调整石油、天然气资源税适用税额的通知》的出台。

　　2.农村牧区税费改革工作。“为政之道在于安民,安民之要在于察其疾苦”。继土地改革、家庭联产承包经营责任制后,自治区党委、政府紧紧抓住农村牧区的主要社会矛盾,为减轻农牧民负担,调动农牧民生产发展的积极性,对农村牧区税费改革工作不断进行着尝试和完善,并取得了一定的成效。(1) 1978--1994年,自治区本着“区别对待、合理负担、稳定负担、增产不增税”的原则,依法实行一系列轻税政策; 1994--1999年,自治区从“合理负担、公平税负、因地制宜、激励效率、普遍受益”的原则,充分发挥了农牧业税收的调节作用,照顾到了全区牧区贫困、农牧业经济脆弱的实际情况。(2) 1999年,自治区在6个盟市的8个旗县开展农村牧区费改税试点工作; 2000年,根据国家农村税费改革的总体方案,自治区政府提出了“三取消、三调整、一改革”的工作思路,在9个盟市的11个旗县进行了农村牧区税费改革试点; 2005年,在全区范围内全面取消了涉农涉牧三税,比全国提前一年将农牧民缴纳了2600年的皇粮国税退出了历史舞台,农村牧区税费改革因此进入了以全面推进乡镇机构改革、农村牧区义务教育、县乡财政管理体制为主要内容的农村牧区综合改革的新阶段。

　　3.非税收入制度改革。党的十一届三中全会后一系列的改革措施,促进地方各级政府更加重视预算外收入,促使预算外资金在一定时间内急剧增长。1981 年,自治区财政厅成立预算外资金管理处。1992年,自治区第七届人民代表大会第二十八次会议通过《内蒙古预算外资金管理条例》(1995年进行了修订) 。1997年,设立预算外资金管理局,自治区人民政府颁布了《内蒙古自治区预算外资金管理暂行办法》。2002年,在财政国库收付中心设置非税收入收缴管理科。2004年,财政厅设立非税收入管理处。2008年4月3日内蒙古自治区第十一届人民代表大会常务委员会第一次会议通过《内蒙古自治区非税收入管理条例》,自2008年5月1日起施行,非税收入管理工作加速步入规范化、法制化轨道,填补了财政在非税收入管理法规方面的空白。

　　改革开放30年来,非税收入(预算外资金)的收入范围及口径不断调整和变化。(1) 1988--1992年预算外资金包括:地方财政部门收入、事业和行政单位收入、国营企业和主管部门收入。( 2) 1993--1995年预算外资金包括:地方财政部门收入、事业和行政单位收入。( 3) 1996--2000年预算外资金包括:地方财政部门收入、事业和行政单位收入、乡镇自筹、统筹资金、社会保障基金。( 4)2008年规定的非税收入包括:行政事业性收费、政府性基金、国有资源和国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、罚没收入、彩票公益金、以政府名义接受的捐赠收入和其他非税收入。

(三)支出管理改革。

　　1.部门预算改革。为克服预算编制过程中资金使用分散、内容交叉重复等问题,增强预算的严肃性、科学性和透明度,从2000年起,根据《预算法》和自治区党委、政府关于改革预算管理制度、推进依法科学理财的决定,财政厅对自治区本级预算管理实施改革。通过重新界定预算管理职能,规范预算运作程序,把部门预算、综合预算、零基预算落到实处,初步建立起体现“公平、透明、健全、稳固、规范、高效”精神的预算管理体制。截至2006年底,盟市全面实行了部门预算或试点,有70%左右的旗县,也开始了部门预算试点工作。

　　通过过去几年改革实践,自治区部门预算改革取得了阶段性成果:预算真正做到了公开透明;全面推行了“零基预算”,基本实现了公平开支;规范了财政资金分配,硬化了预算约束;调整支出结构,缓解了收支矛盾;强化了各类专项资金的管理,有利于集中财力办大事。

　　2.国库集中支付制度改革。按照积极稳妥、先试点后推开的原则,自治区本级从2002年10月选择5个一级预算单位进行国库集中支付改革首批试点;经过近年来对改革试点范围的不断扩大,在不断完善改革措施的基础上, 2007年,国库集中支付制度改革得到进一步深化,在全区范围内全面推开。从根本上解决了财政资金层层拨付、流经环节多的问题,提高了财政资金使用的透明度,从制度上解决了以往资金使用过程中存在的截留、挤占、挪用等问题,提高了资金拨付效率和规范化程度,促进了预算单位财务管理意识和水平的提高。

　　3.政府采购制度改革。根据国家有关要求,自治区结合实际从1998年开始进行政府采购制度改革试点,财政厅国库处代行政府采购的监管职能并具体组织实施试点工作。伴随着《政府采购法》的出台,在试点工作不断推进与采购规模不断扩大的情况下,自治区本级政府采购的执行机构、隶属于财政厅的处级单位—自治区政府采购中心于2002年应运而生。以《政府采购法》为依据,结合自治区实际,以自治区人民政府印发的《关于全面推行政府采购制度的意见》为基础,自治区陆续出台了一系列规范性文件、制度和办法,为深化政府采购制度改革提供了制度保障,为加强规范化管理奠定了基础。目前,政府采购工作的范围进一步拓宽、规模不断扩大,制度建设得到了加强,管理体制趋于完善,操作程序逐步规范,在加强支出管理、深化体制改革、提高资金使用效益、发挥宏观调控作用、促进廉政建设等方面发挥了积极的作用。

　　4.“收支两条线”改革。“收支两条线”管理改革的核心内容是收支脱钩、收缴分离,逐步淡化直至取消预算外资金。自1993年以来,自治区对各类行政事业性收费和政府性基金进行彻底清理,累计取消了1036个收费项目,降低了部分收费项目的收费标准,将保留的行政事业性收费和政府性基金纳入预算管理,为经济发展创造了良好的外部环境。1999年,制定了《内蒙古自治区预算外资金管理暂行办法》。2003年以来,进一步深化“收支两条线”改革,推行了非税收入收缴管理制度改革,逐步将有非税收入的部门和单位基本纳入了非税收入收缴管理制度改革范围。截止到2006年底,自治区本级共有58个部门、1022个基层执收单位实行了非税收入收缴管理制度改革。

(四)收支规模变化情况。

　　1.财政实力逐渐壮大。强大的财政实力是落实科学发展观的物质基础。对于内蒙古自治区,财政收入的飞速发展,是阶段性取得的,大体可以分为三个阶段。第一阶段是1947--1960 年的快速发展时期;第二阶段是1961--1977年的徘徊时期;第三阶段是从改革开放以来近30年财政收入大幅度增长时期。自治区财政收入由1977年的2.9亿元增长到2007年的1018.1亿元,年均增长21.6%。其中,一般预算收入由1977年的2.9亿元增长到2007年的492.3亿元,年均增长18.7%。财政实力的增强不仅体现在收入数量上,更体现在收入质量上。财政收入从单纯依靠企业上缴利润向主要依靠税收转变;从单纯依靠国有企业向收入来源多样化、多渠道、多层次转变。分税制改革后,继续完善了企业所得税、消费税、个人所得税等税收政策,建立起以增值税、营业税、企业所得税、个人所得税为主体,其他税种为补充的新税制,保证了财政收入的持续稳定增长。自治区税收收入由1977年的2.77亿元增长到2007年的690.8亿元,年均增长20.2%。

　　2.公共财政支出框架初步建立。改革开放以来,实现了由计划经济时期的“吃饭财政”向市场经济时期的“公共财政”的转变,财政部门遵循市场经济规律,坚持以人为本,进一步调整和优化财政支出结构。逐步减少直至部分退出对一般性竞争性领域的直接投入,加大在“三农”、教育、卫生、文化、社保就业、生态环境保护、公共基础设施、社会治安等方面的投入,加强薄弱环节,改善公共服务,大力发展社会事业,解决了一批人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。自治区财政支出由1977年的14.0亿元增长到2007年的1083.6亿元,年均增长15.6%。支农支牧支出由1977年的2.6亿元增长到2007年的108.4亿元,年均增长13.2% ,教科文卫支出由1977年的2.4亿元增长到2007年的216.9亿元,年均增长16.2% ,社会保障支出由1995年的0.08亿元增长到2007年的151.2亿元,年均增长21.2%。

　　3.中央补助收入。中央补助收入是国家对自治区财政的重大扶持,对平衡内蒙古地区预算收支,促进国民经济发展,较快地改变少数民族贫困落后面貌,起着重要的作用。改革开放以来,中央对内蒙古的补助项目包括:税收返还补助、原体制补助、专项拨款补助、转移支付补助、增发国债补助、增发工资补助、各项结算补助、调整收入任务增加或减少补助、其他补助等,其中税收返还补助和转移支付补助是1994年实行分税制后新增设的补助项目。中央补助收入由1977年的9.5亿元增长到2006年的489.4亿元,年均增长14.6%。中央对内蒙古的财政补助,充分体现了党和国家对少数民族地区的关怀和照顾,也是内蒙古各项建设事业得以发展的重要保证。

　　二、经验

(一)把增强财力与发展经济有效结合起来。

　　1.改革开放伊始,中央对基本建设作出一系列重要决定,自治区根据国家对基本建设投资制度进行的改革,也根据地方实际制定了一系列规定、制度,改革、开放、搞活的政策促进自治区的基本建设走上了健康发展的道路。基本建设支出从1977年的3.7亿元增长到2006年的125.3亿元,年均增长4.8%;基本建设投资的不断增加,增加了一批新建项目,改、扩建了一批项目,对自治区经济的发展起到了很大的促进作用。

　　2.1998年,党中央、国务院实施了积极财政政策,自治区财政紧紧抓住这一重要机遇,积极会同有关部门做好国债项目的上报和争取工作,有效地带动了投资需求,促进了全区经济的快速增长。1998--2006年,内蒙古累计使用国债资金366.79亿元,其中国债补助资金311.49亿元,国债转贷资金55.3 亿元,项目投资总规模达到1100 多亿元。国债资金的投入不仅有效带动了地方和企业自有资金、银行贷款及其他资金800多亿元,扩大了社会需求总量,而且进一步加强了生态、交通、环保、城市基础设施、农村电网改造等基础领域的建设,优化了经济结构,促进了自治区经济持续、快速、稳定增长。九年间国债投入直接拉动内蒙古GDP增长年均达3个百分点左右。

　　3.在牢牢把握发展这一要务,抓住经济建设这个中心,聚精会神搞建设,一心一意谋发展的同时,坚持“好”字优先,加快推进发展方式转变。2007年争取国家节能减排资金6.9亿元,自治区配套4.5亿元,重点用于城镇污水处理设施配套管网以奖代补、淘汰落后产能奖励、节能技术改造奖励和环保三大体系能力建设补助;下达环保专项资金2.8亿元,重点支持集中饮用水源地污染防治、污染防治新技术推广应用等。41加大资金和政策支持力度,积极推进自治区工业化进程。企业挖潜改造资金由1977年的0.4亿元增长到2006年的24亿元,年均增长15.2% ,对扶持国有重点企业发展,增强企业的市场竞争能力起到了积极的作用。

　　同时, 2002年设立工业重点专项资金,采取补助或贴息的方式对自治区高新技术产业化等项目给予支持;通过“以奖代投”的方式奖励自治区18个重点工业园区,用于支持园区基础设施建设;发挥财政资金的导向作用,支持自治区中小工业企业发展;重点扶持科技成果产业化,提升企业自主创新能力。

　　自治区改革30年发展的实践证明,只有正确认识财政与经济的关系,认清经济发展是理财的根本,才能够运用充实的财力和科学合理的政策,支持和推动先进生产力、先进文化的发展,最终落实最广大人民的根本利益要求。

(二)把科学理财与实施政策结合起来。

　　胡锦涛同志指出:“财税工作是党的事业和政府工作的重要组成部分,预算里面体现了党和政府的政策和宏观调控意图,数字里面包含了政治,包含了各级政府之间的关系,部门之间的关系,地区之间的关系,民族之间的关系。”财政既是一个经济范畴,又是一个政治范畴。财政作为政府职能的重要组成部分,是实现党和国家大政方针的物质基础、政策手段和体制保障。做好财政工作,要有经济观,还要有政治观,要跳出财政看财政,站在经济社会发展的全局角度来研究财政问题,进一步增强财政工作服务大局的意识。自治区财政改革开放30年的发展历程证明,只有把是否有利于我国社会主义市场经济的发展和社会主义制度的巩固,是否有利于维护好、实现好和发展好广大人民群众的根本利益,是否有利于维护国家统一和安全、促进民族团结和社会稳定,这“三个有利于”作为衡量财政工作的根本标准,才能实现自治区财政的又好又快发展。这就要求财政部门不折不扣地贯彻党中央、国务院及自治区党委、政府的重大决策部署,牢牢把握发展这个执政兴国的第一要务,自觉服从和服务于全区改革发展稳定大局,增强工作的主动性、创造性和前瞻性,及时妥善解决财政经济运行中的突出矛盾,为自治区党委、政府科学决策发挥好参谋助手作用。

(三)把财政发展与改革创新结合起来。

　　改革开放是发展的动力。1978 年中国的改革开放给内蒙古自治区财政事业的发展注入了巨大的活力,也带来了许多前所未有的新课题、新考验。国情、区情的发展、变化,决定了以改革创新的精神推动财政事业的发展及十分重要又十分紧迫。财政改革和创新是多方面的,既包括理论上的突破和创新,也包括体制和制度的改革和创新;既包括理财观念的创新和发展,也包括理财方法和手段的创新和发展。改革开放30年来财政各项工作成绩的取得充分说明,只有全面了解、准确把握国内外、区内外经济社会的发展趋势,认真学习借鉴国内外的先进经验,并在实践中以创新的思路促进创新,以改革的精神推动改革,用发展的办法谋求发展,才能使财政工作保持永久的生命力和不竭的动力。

(四)把财政改革与民族政策结合起来。

　　民族团结和地区稳定既是民族地区财政工作的重要目标,又是民族地区财政振兴的必要条件。社会安定的大好局面,这对促进经济和谐发展、提高人民生活水平以及促进财政收入稳定增长起着重要的作用。在发展进程中,自治区财政坚持从内蒙古的实际出发,解放思想、实事求是,创造性地贯彻党的方针政策,并通过深入研究民族地区具有的特殊因素,从财政体制、支出管理、税制改革等方面进行了一系列大胆的尝试,积极探索财政工作的新方法,成功地摸索出了一条具有内蒙古特点、符合内蒙古实际的理财之路。如1994年以来进行的自治区以下转移支付, 1996年实行的地方税制调整和完善措施, 2006年起进一步完善自治区与盟市的财政管理体制等,都为地方财政工作积累了成功经验;在自治区财政支出管理上更能够体现出民族地区的特点:如改革开放初期,为消灭和防治严重危害少数民族人、畜的疾病,实行医疗费减免照顾,仅1987年边境一线享受医疗减免人数为5.8万人,减免开支515万元;制定各种优惠照顾措施,扩大少数民族入学率;大力兴修牧区水利工程,改善牧民生产生活条件;对民族贸易企业实行优惠照顾;对牧业税实行轻税政策;对少数民族聚居的盟、旗,给予一定的照顾,对三个少数民族自治旗,给予定额补助,等等。

　　高举团结建设的旗帜,认真贯彻落实党的民族政策,加强民族团结,是加速民族地区财政经济发展的重要前提。改革开放30年来,内蒙古自治区的财政事业得到了国家的大力支持和照顾:作为民族自治区享有比一般省市更大的财政收支管理权限;考虑到民族自治区的特殊支出,国家在预算管理制度上给予了特殊的照顾;作为少数民族聚居区、边境地区和不发达地区,国家每年还给予一部分专项拨款。在自治区的财政管理中,也认真贯彻执行了党的民族政策,对各个少数民族聚居区也给予极大的倾斜。事实证明,国家和自治区始终坚持民族政策、并将财政工作的开展与民族政策有效的结合起来是无比正确的,对指导自治区实际工作,保持安定团结的政治局面,促进经济发展和社会进步有着不可比拟的重要作用。

(五)把立党为公与为民理财结合起来。

　　财政工作与人民群众利益有着直接的、广泛的联系,一方面,财力取之于民,没有人民群众的理解和支持,财政就无法正常运行,另一方面,财力用之于民,最终是要服务于广大人民群众的根本利益和切身利益。财政的这种特殊性决定了财政工作的出发点和落脚点都必须定位于人民群众身上,管好、用好事关人民群众切身利益的各种资金,是各级财政部门的光荣职责。改革开放30年来内蒙古自治区财政工作的实践证明,在财政管理和改革中,牢固树立服务意识,寓管理于服务中,不仅不会影响管理和改革,而且还会赢得部门和群众更多的理解、信任和支持,形成工作合力,更好地推进并规范财政管理。30年来,自治区财政把广大人民群众最关心、最迫切的问题提到财政工作的重要议程,在研究工作、制定政策、分配资金时,站在群众的立场上考虑问题,特别是关注困难群众的生产生活问题,切实维护群众的实际利益,不断开创财政管理和服务的新局面。如全部免除了涉农涉牧税收,实现了农牧民种粮“零负担”,实施“三奖一补”政策;实施了教育布局调整、二期义教、“两免一补”、危房改造、“两基”攻坚、现代远程教育等工程,建立农村牧区义务教育经费保障机制,建立新型农村牧区合作医疗制度,不断建立和完善城市低保和农村牧区低保制度等,改革开放30年来,自治区财政把不断改善人民生活作为处理改革、发展、稳定三者关系的结合点,是让老百姓越来越多地感受到“公共财政”温暖,分享到改革开放的成果,真正做到了“权为民所用”、“情为民所系”、“利为民所谋”、“财为民所理”。

(六)把统筹财力与协调理财结合起来。

　　《大学》里曾论证到:“生财有大道,生之者众,食之者寡,为之者疾,用之者舒,则财恒足矣”。其含义是:创造财富的人多,消耗财富的人少,管钱的人很勤快,花钱的人很谨慎,则天下财富就会取之不尽、用之不竭。在国家理财过程中,需要统筹考虑经济、社会和人的全面发展的实际需要,财政要实施资源配置、收入分配、经济调控和监督管理等职能,必须协调并处理好生财、聚财、分财、管财、用财等多个环节才能够实现。改革开放30年来,自治区财政在资金安排上始终坚持“统筹全局、瞻前顾后、突出重点、留有余地”的基本原则,按照财政资金“保工资、保运转、保稳定、保发展”的原则,统筹规划,综合平衡。在运用财力时,坚持预算内与预算外相结合、城市与乡村相结合、内资与外资相结合、普遍与特殊相结合,科学合理地运用财政资金和政策,重视解决经济社会发展中的薄弱环节,切实维护广大人民群众的根本利益,突出财政支持的重点,实现了最佳效益。在开展财政工作的过程中,自治区财政始终保持支持“三农三牧”政策的连续性、稳定性,加大对建设社会主义新农村新牧区的支持力度,提高农牧业综合生产能力,促进城乡协调发展;加大对社会事业发展的支持力度,促进经济和社会协调发展;加大转移支付力度,促进区域经济协调发展;加大维护社会稳定的支持力度,构建和谐社会;加大对改革的支持力度,尤其是对经济体制、事业单位机构改革、国有资产管理体制改革予以大力支持,进一步激发社会和市场主体的发展活力。同时,由于财政资源的有限性,必要时通过借助财政资金的杠杆效应,发挥了“四两拨千斤”的作用充分调动与利用了社会及民间的力量,一定程度上解决了实际工作中存在的供需矛盾,财政工作大有可为。

　　三、建议

(一)充分认识公共财政的职责与使命。

　　1998年底的“全国财政工作会议”,正式提出了中国要建立公共财政基本框架这一目标。建立公共财政,不仅仅是财政模式的变革问题,还是政府职能创新的重要组成部分。公共财政作为为满足社会公共需要而进行的政府财政收支活动模式,与计划经济体制下的“生产建设财政”模式相比,具有着眼于满足社会公共需要、立足于非营利性、收支行为规范化的特征。在社会主义市场经济条件下,公共财政要向全体社会成员提供公共产品和公共服务,满足社会公共需要;提供均等化的基本公共服务,对各类社会主体实施统一的财税政策,维护社会公平正义;坚持以人为本,更加注重社会效益;贯彻依法治国基本方略和现代管理原则,做到依法理财、科学管理。财政部部长谢旭人提到:贯彻落实党的十七大精神,方方面面都与财政息息相关。发挥好公共财政的职能作用,就要求通过相机实施适当的财政政策,促进经济平稳较快发展;通过财政支出增减变化的结构性安排以及财税政策引导,弥补市场失灵和不足,使社会资源配置更加合理;通过税收这一最主要、最规范的形式筹集财政收入,并运用财税政策和制度调节收入分配差距;通过依法对财政参与国民收入分配全过程进行决策、计划、组织、协调和监督,保证财政分配和经济运行规范有序,维护财经纪律。财政部门要按照党的十七大对财政工作提出的各项要求,始终牢记和认真履行公共财政的使命和责任,为促进经济社会又好又快发展、夺取全面建设小康社会新胜利服务。

(二)支持社会主义新农村新牧区建设。

　　继续加大对“三农三牧”的财政投入,严格按照《农业法》要求,确保财政对“三农三牧”的投入增长高于经常性财政收入增长。巩固和发展农牧业的基础地位,促进农牧业增效和农牧民增收,促进城乡协调发展。

　　1.大力发展农村牧区公共事业。调整和优化财政支出结构,确保财政新增教育、卫生、文化等社会事业经费主要用于农村牧区。大力发展农村牧区文化教育事业,巩固农村牧区教育“两基”达标成果,进一步完善“两免一补”政策。加强农村公共卫生和基本医疗服务体系建设,新型农村牧区合作医疗制度实现全覆盖、全参合。加大农村牧区基础设施建设投入,加快乡村道路建设,继续完善农村牧区电网。

　　2.改善农村生产和生活条件。一是足额安排农业综合开发项目配套资金,加强农牧业基础设施建设。下大力气推进支农资金整合力度,提高资金使用效益。二是大力支持农村牧区劳动力技能培训,引导富余劳动力向非农产业和城镇有序转移,扩大农村牧区劳动力转移就业培训范围,提高财政人均补助标准,适当延长培训期限,提高培训质量和转移就业率。三是支持农网改造和无电地区通电,争取在2008年为5万户未通电农牧民通电,到2010年,使14万户未通电农牧民全部用上电。四是拟从2008年开始,将一部分探矿权、采矿权价款收入纳入自治区政府预算调节基金储备起来,用于农村牧区公路建设等事关经济社会长远发展的基础性建设项目。

　　3.完善各项农业补贴政策。继续完善现有农业补贴政策,保持农产品价格的合理水平,逐步建立符合区情的农业支持保护制度。在落实好现有各类支农补贴政策的基础上,提高粮食直补资金占粮食风险基金比重,加大农机具补贴投入。研究惠农补贴资金“一卡通”发放工作,畅通直补农民各种专项资金的发放渠道;研究农村牧区“一事一议”财政奖励补助制度,促进农村牧区公益事业发展。做好农牧民参加农业保险保费补贴政策试点工作和能繁母猪保险保费补贴发放工作,建立农牧业风险防范与救助机制。

　　4.全面深化农村牧区各项改革。重点是巩固农村税费改革成果,基本完成乡镇机构、农村牧区义务教育和县乡财政体制为主的农村牧区综合改革,探索社会主义新农村新牧区管理方式的创新。

(三)优化财政支出结构,保障重点支出、解决民生问题。

　　1.扩大义务教育保障范围。加大财政投入,切实保障教育、科技经费增长高于经常性财政收入增长。一是自治区本级财政积极筹措资金,尽早解决全区义务教育阶段部分城镇中小学生未免杂费、未免教科书费的问题,率先在全国实现义务教育阶段全部260万名中小学生的“两免”政策。鼓励有条件的地区率先推行高中阶段学生的“两免”政策。二是对义务教育阶段蒙语授课寄宿生实行伙食费、生活费补助政策。三是积极稳妥地推进农村牧区义务教育“普九”债务的化解工作,努力化解义教历史债务。

　　2.增加对科技事业的投入。加大财政投入,切实保障科技经费增长高于经常性财政收入增长。促进区域科技创新体系建设,设立科技自主创新引导奖励资金,鼓励和引导企业增加科研开发投入,促进科技成果转化。实施财税优惠政策,支持和推动产学研有机结合,保障重大科技专项顺利实施。

　　3.积极发展文化、体育事业。推进文化体制改革和公共文化服务体系。支持逐步免费开放博物馆、纪念馆等公益文化设施。支持保护国家重点文物和非物质文化遗产。在积极推进文化体制改革的同时,支持实施广播电视村村通工程等重点项目。支持体育事业发展,支持2008年奥运会、残奥会举办工作,落实备战全国第十一届运动会经费。落实促进文化、体育产业发展的财税政策。

　　4.支持医疗卫生事业改革。一是增加财政对公共卫生体系建设投入,逐步建立公共卫生经费保障机制,提高重大疾病预防控制能力。二是全面推行新型农村合作医疗制度。通过继续增加投入,减轻农民筹资压力,增强农民对政府长期发展农村合作医疗的信心;出台优惠政策,提高参合率;完善保障办法,在保大病的同时,兼顾常见病、多发病的预防和治疗,满足大多数农民的基本医疗卫生需求;逐步扩大定点医疗机构,促进医疗机构改善服务质量和降低价格;对外出的参保农民,允许其在外地符合定点医疗机构条件的医院先行就医,然后凭相关证明至参合地报销,以提高经常外出农民的参合积极性;加强对新农合基金的管理和监督。三是对区直医疗机构2006年以前因基础设施建设、购置大型医疗设备形成的贷款给予财政贴息。四是保障城镇社区公共卫生服务经费,支持医疗卫生资源整合,促进社区公共卫生服务事业发展。

　　5.加大社会保障的财政投入。建立健全与内蒙古经济发展水平相适应的社会保障体系,加强社会福利事业建设,完善优抚保障机制和社会救助体系。继续落实自治区党委、政府提出的“十项民生工程”,切实提供资金保障,在提高民生保障能力方面取得新的进展。提高企业职工基本养老保险待遇;建立城镇居民低保补助动态增长机制,使低保补助标准与自治区经济发展水平、物价水平相衔接,提高城镇低收入家庭生活水平;对农村牧区低保实施全覆盖;与中央政策同步,自治区将提高对新型农村牧区合作医疗农牧民补助标准;配合相关部门,努力解决关闭、破产和困难国有企业退休人员医疗保险问题;将城市低收入家庭住房困难问题纳入公共财政覆盖范围,解决城市低收入家庭住房困难。

(四)转变经济发展方式,做大财政经济蛋糕。

　　1.加强制度建设。研究制定公共财政促进经济发展资金管理使用办法,对自治区本级财政支持经济发展的各类专项资金进行整合,增强资金的引导和放大效应。

　　2.走新兴工业化道路。从自治区整体经济结构上看,走工业化道路是自治区财政在今后乃至相当长一段时期内增加收入的主要来源。一是按照党的十七大精神,切实通过转变经济发展方式,实现对资源的深度利用、综合利用、节约利用和循环利用;通过资源深加工,增加附加值,延长产业链,创造地方知名品牌。二是大力推进节能减排,抑制高耗能、高污染企业过快增长,发展循环经济、实行清洁生产。认真落实自治区政府的相关政策,对因淘汰电力、钢铁、煤炭等8个行业落后产能造成财政减收较多的地方,自治区在计算对盟市转移支付时给予适当财力补助。增加城市建设专项资金预算,采用以奖代投等方式,重点用于城镇污水处理厂及垃圾处理设施建设及其运转开支补助。三是坚持把增强自主创新能力作为科学技术发展的战略基点和调整产业结构、转变发展方式的中心环节,发展新型替代产业和高新技术产业,推动单一主导型结构向多元主导型结构转变,粗放型增长方式向节约型增长方式转变,资源导向型向市场导向型转变。坚定不移地走新型工业化道路,通过引进外资、技术和管理方式,提升工业的整体素质和企业与国际接轨的能力,力争使能源、冶金、农畜产品加工、化工、装备制造和高新技术产业六大产业发展成为具有内蒙古特色、在国际国内具有较强竞争力的优势产业群体,改变主要依靠资源及其初加工提供财政收入的现状,促进财政可持续发展。

　　3.发展第三产业。把第三产业作为推进城镇化进程、繁荣城镇经济的重要环节来抓,更新观念,强化管理,发展物流、信息流、资金流于一体的各类专业批发市场和大型综合市场,积极培育和发展劳动力、技术要素市场以及房地产、物业管理等新兴服务业。适当提高第三产业中大型垄断性企业的市场准入门槛,以减税让利的形式适当放宽第三产业中小型企业的市场准入度,通过“放水养鱼”的形式扶持中小型企业的发展,长久看会给营业税的增长提供较大的空间,也会成为自治区区财政收入增长新的、稳定的财源。

　　4.推动县域经济发展。在调整和优化种植业结构、努力提高畜牧业集约化和现代化水平的基础上,创新发展思路,着力扶持龙头企业,带动特色农业、生态农业、观光农业、草原畜牧业的发展。延伸农牧业产业链条,大力发展农村牧区第二、第三产业,把小生产做成大产业,积极发展标准化农业、订单农业,引导农牧民参与产业化经营,走市场化、集约化、专业化生产的路子。按照因地制宜、分类指导、民营主体、突出特色的原则,通过政策促动、开放带动、项目拉动、产业联动、做大县城,做强产业,培育县域经济自主增长能力。城郊型县域要以大中城市为辐射,发展配套产业。农牧业型县域要以农牧业产业化为突破口,向工业主导型经济转变。工矿型县域要加强资源的深度开发,积极发展循环经济。制定激励性财政体制,加大对财政困难地区、扶贫开发重点地区税收返还、以奖代补力度。制定实施规模以上异地投资项目税收分享办法,打破行政区划限制和现有财政体制对经济资源合理流动的制约。

(五)加快主体功能区建设,促进区域协调发展。

　　1.主体功能区建设。根据资源环境承载能力和发展潜力,统筹考虑未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将自治区国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。通过财政政策扶持,引导优化开发区域转移占地多、消耗高的加工业和劳动密集型产业,提升产业结构层次;引导重点开发区域加强产业配套能力建设;引导限制开发区域发展特色产业,限制不符合主体功能定位的产业扩张;特别是要增加对限制开发区域和禁止开发区域用于公共服务和生态补偿的财政转移支付。推进主体功能区建设是优化经济结构、提升产业层次的有力保障,对促进财政收入的稳定增长具有长远的意义。

　　2.区域协调发展。对于消除地区发展差距,促进区域和谐发展方面,一是继续鼓励呼、包、鄂优势地区率先发展,在调整优化经济结构、转变经济增长方式、发展循环经济和构建和谐社会方面取得突破,在共同参与环渤海、京津冀区域合作中加快发展,使呼、包、鄂金三角地区继续成为自治区财政收入的主要来源地。二是进一步抓住国家振兴东北老工业基地的战略机遇,加快蒙东地区发展,实现与东三省的对接和区域内的联合与协作,使蒙东地区成为自治区财政收入新的、稳定的增长源。尽力减小东部盟市及财政困难旗县财力困难,使其保工资、保运转和财力不足问题得到基本解决;完善一般性转移支付分配方法,给予政策倾斜,缓解东部盟市人口多、社会负担重形成的财政压力,提高公共财政的负担能力和保障水平;对重大项目和特殊困难给予特别扶持,推动经济社会协调发展;争取将东部盟市装备制造业、石油化工业、冶金业、农产品加工业和煤炭、电力行业纳入增值税转型试点范围,享受扩大增值税抵扣范围的税收优惠政策,对由此造成的政策性减收争取中央给予转移支付补助;争取对东部盟市工业企业固定资产实行缩短折旧年限政策,推动企业设备更新和技术进步;争取中央转移支付资金,解决原中央直属、直供下放东部盟市的森工集团等大型国有企业的分离办社会问题,切实减轻企业和地方政府的社会负担。

(六)深化财政体制改革。

　　1.推进财政管理体制改革。一是健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制,进一步规范中央与地方的分配关系。按照法律规定、受益范围、成本效率等原则,推动中央与地方事权划分;按照财力与事权相匹配的原则,在保持中央财政收入占全国财政收入比重相对稳定的前提下,合理调整中央与地方政府间的分配关系,改革完善地方税体系,增加地方税收。二是完善自治区以下财政体制,强化自治区本级财政调节辖区内财力差异的责任,努力缩小区内地区间的财力差异。加大对县乡等基层政府的支持力度,调整和完善缓解县乡财政困难的激励机制,研究县乡最低财政支出保障机制,增强基层政府提供公共服务的能力。三是优化转移支付结构,提高一般性转移支付规模和比例,规范专项转移支付,改进标准收入和标准支出的测算方法。加大对边境旗县、少数民族聚居旗县、口岸运转、财政困难旗县的转移支付力度,促进地区间基本公共服务均等化;健全激励性转移支付制度,并与中央“三奖一补”政策相衔接,完善对基层财政的奖补政策;加大对禁止开发与限制开发区域转移支付力度,建立资源枯竭地区转移支付制度,鼓励这些地区加强生态建设和环境保护。

　　2.深化预算制度改革。深化预算制度改革,研究建立由公共财政预算、国有资本经营预算和社会保障预算组成的国家财政预算体系。继续推进政府收支分类改革。深化部门预算改革,推进综合预算。推进国库集中支付制度改革,并将范围逐步扩大到政府性基金和预算外资金,争取向旗县级积极推进,并逐步向乡镇级延伸。进一步规范政府性基金和单位非税收入管理,完善彩票公益金、罚没收入等非税收入征缴制度,深化非税收入收缴管理制度改革。进一步推进政府采购制度改革,将关系群众利益的项目如中小学生免费教科书、药品、农机具等纳入政府采购范围,开展对政府采购执行情况的监督检查,规范政府采购行为。推进国债市场化改革,健全国债余额管理制度。结合地方实际,制定和完善有关办法。组织试行国有资本经营预算制度,制定企业国有资本收益收取管理办法,开展国有资本经营收益收缴试点。研究建立规范的社会保险基金预算制度。加强行政事业单位资产管理,研究制定资产配置标准和处置、购置管理办法,将新增资产配置纳入部门预算,形成资产管理与预算管理有效结合的工作机制;行政事业单位国有资产出租出借收入和处置收入全部实行“收支两条线”,并逐步纳入预算管理。建立自治区本级预算稳定调节基金,保证财政的平稳运行和可持续发展。

　　3.深化税制改革。按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则,积极稳妥地推进税制改革,充分发挥税收筹集财政收入的主渠道作用,优化财政收入结构。一是争取尽早在全国范围内全面实施消费型增值税,将增值税征税范围逐步扩大到邮政电信、交通运输等与物质生产领域相关的行业,进而扩大到建筑业、娱乐业等,保持产业间税负的均衡性;二是完善消费税制度;三是全面实施新的企业所得税法,公平各类企业税负,同时妥善解决跨地区经营企业所得税税收转移问题;四是研究实行综合与分类相结合的个人所得税制,强调个人所得税调剂收入分配的作用;五是完善财产税体系;六是改革资源税制度,扩大资源税的征收范围,适当提高资源税的征收标准,对污染程度不同的资源实行差别税率,对非再生资源、非替代性、特别稀缺的资源课以重税;七是适时开征燃油税,研究开征环境保护税;八是全面清理取消不合法、不合理的收费、基金,完善非税收入管理。推动形成合理的要素价格形成机制,全面建立矿产资源等国有资产(资源)有偿使用制度,不断完善水资源费等非税收入政策,研究建立生态环境补偿机制。

　　4.扩大农村综合改革范围。以化解农村义务教育“普九”债务为突破口,加强乡村债务清理划界工作。加大财政对村级经费的补助力度,建立健全村级组织运转经费保障机制。开展村级公益事业“一事一议”财政奖补试点,探索建立农村公益事业投入新机制。以减轻农民税费负担为重点,逐步解决区域性和行业性农民负担问题。

　　5.推进收入分配制度改革。充分发挥财政调节收入分配的职能作用,进一步规范国家与企业和个人的分配关系。一是通过巩固、完善、强化强农惠农财税政策,加大“三农”投入,促进农民减负增收;二是落实促进区域协调发展的财税政策,加大转移支付力度,逐步缩小东中西部地区收入差距;三是实施促进就业的财税政策;四是深化企业收入分配制度改革,支持稳步建立劳动密集型行业工资支付保障机制,加强对垄断行业收入分配的监管;五是推进社会保障制度建设,扩大保障覆盖面,逐步提高保障水平和扶贫标准;六是推动建立科学合理的公务员收入分配制度, 推进事业单位收入分配制度改革。

(七)加强财政管理。

　　1.严格预算管理。科学编制预算,加快支出标准建设,设立滚动的项目库,优化编制流程,细化预算编制。加强预算执行管理,提高预算执行的效率和均衡性。研究建立覆盖各个政府级次的预算动态监控体系,完善财政国库动态监控机制。建立健全预算执行与预算编制互动机制。

　　2.加强财政收支管理。切实重视和加强财政收入的征收、管理和监督工作,特别是加强资源税、矿产资源补偿费等资源性收入征管。认真清理到期减免税,严禁出台资源开采、加工企业税收优惠政策。坚持依法治税,做到应收尽收,保证财政收入持续稳定增长。改进超收收入使用办法,逐步将超收收入转入下年度使用,提高预算执行的效率和均衡性,设立自治区本级财政预算稳定调节基金。进一步规范政府性基金和单位非税收入管理,完善彩票公益金、罚没收入等非税收入征缴制度,严格实行“收支两条线”管理。在加强收入管理、努力增收的同时,要厉行节约, 严格控制一般性支出, 保证“三农”、教育、科技、医疗卫生、社会保障等重点支出。要按照国务院的要求,严格控制公车费用支出和党政机关干部出国经费,从严控制机关办公用房建设,大力压缩其他公用经费支出。

　　3.推进依法理财,强化财政监督。切实加强财政专项资金的监督管理,建立健全财政专项资金的监督机制;贯彻落实《各级人民代表大会常务委员会监督法》,自觉接受人大常委会对财政预决算的监督工作,积极配合和支持自治区人大常委会对本级预算重点支出、超收收入以及上级财政资金安排使用情况的审查工作。逐步整合监督检查力量,重点加强支农支牧、教育、基本建设和社会保障等财政投入大、社会影响面广的专项资金的监督检查力度,确保专款专用,提高资金使用效益。按照财政部的要求,建立分工明确、职责清晰的部门预算管理责任制,各部门承担预算执行的主体责任,财政部门承担预算执行的监管责任。进一步从制度上划清财政部门、主管部门和具体用款单位之间的资金监管责任。财政部门要加强日常监督检查,确保各部门财政资金使用的安全性、规范性和有效性。要按照依法行政的要求,积极推行政务公开,将涉及人民群众切身利益的资金分配和使用情况向社会公开,主动接受社会各界的监督。同时,还要积极配合审计部门的审计监督,坚决查处违反财经纪律的行为,进一步规范财政资金分配,提高财政管理水平。

(八)加强政府性债务管理,防范和化解财政风险。

　　按照《内蒙古自治区政府性债务管理暂行办法》的有关要求,建立健全政府债务管理和审批制度;各级政府要根据债务规模设立偿债准备金,列入年度预算,同时要建立债务风险预警机制,有效防范财政风险。逐步化解政府历史债务,对于苏木乡镇的公益性债务,随着转移支付力度的加大,以化解农村牧区义务教育“普九”债务为突破口,加强乡村债务清理化解工作。

(九)加强财政干部队伍建设。

　　按照科学发展观的要求,大力加强财政干部队伍建设,不断提高财政干部依法理财、科学管理、勤政为民的能力。通过加强思想道德建设、能力建设、领导作风建设,提高领导水平,增强领导班子的创造力、凝聚力和战斗力;通过营造良好的学习氛围、制定正确的激励政策、完善竞争上岗制度和建立考核评价体系等来提升财政干部素质;通过深入基层、深入群众,加强调查研究,为群众办好事、办实事,切实做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。