摘要： 公共财政改革的目标是为社会提供公共产品，满足社会公共需要。按照公共财政公共的要求，我国地方财政开始全面的公共财政构建， 但在公共财政构建的过程中，由于各地区域特点、经济基础、发展条件不一，遇到了不少矛盾和困惑，而经济发达地区的积极探索，为地方公共财政的构建提供了有益的思路和借鉴。本文以经济发达地区地方公共财政构建的个案出发，提出公共服务均等化、城乡一体化、区域功能化等公共财政改革和发展思路，从而实现公共财政的民生化转移，确保整个社会福址的提高和全民共享改革和发展成果。

　　关键词：公共财政 财政改革 财政发展

　　公共财政怎么建，各地在实践；公共财政怎么搞，各地在探讨。如何让公共财政从理论走上实践，制定公共财政改革路线图， 让公共财政覆盖农村， 让全体国民共享发展成果……这是各地公共财政构建过程中面临的共性问题，也是地方政府必须正视和回答的问题。浙江省宁波市鄞州区公共财政改革先行一步，许多公共财政改革的举措考虑在先、走在前面，并被实践证明是行之有效的。鄞州区的这种“干在实处，走在前列”的公共财政改革，值得理论界和实际部门重视，也值得各地学习借鉴和研究探索。

　　一、地方公共财政改革和发展的实践

　　鄞州区位于我国长江三角洲南翼腹地， 浙江省东部沿海，宁绍平原东端，是宁波市的一个区，其前身是鄞县，2002年4月19日撤县设区，与宁波市区东、南、西三面接壤，区界周长269公里，其中有海岸线25.66公里。全区总面积约1380平方公里，其中东部、西部为山区，中部为平原，有“五山四地一分水”之称。全区现有16个镇、1个乡、5个街道，常住人口76万。改革以来，鄞州人民发扬“敢为、求实、争先”的鄞州精神，坚持改革和发展，锐意进取，紧紧围绕经济建设这一中心，鄞州经济建设和社会事业都取得了长足的发展。2007年，全区国内生产总值突破500亿元， 达到521亿元， 比1978年的2.67亿元增长267倍。鄞州经济的发展壮大，为财政“蛋糕”的壮大提供了保障。2007年，全区地方财政收入达到52.9亿元，财政收入规模位居全国县级第8位，而1978年财政一般预算收入仅0.4亿元。经济决定财政，财政反作用于经济。鄞州经济的发展，鄞州财政实力的壮大，为鄞州区公共财政改革奠定了基础，使公共财政重点向民生倾斜有了可能，公共财政新框架在鄞州区逐步建立。

　　（一）鄞州公共财政改革的主要做法及成效

　　1.重点支持城市基础设施建设。鄞州区的前身是鄞县，位于宁波市的郊区，但长期有县无城。2002年撤县设区后有区无城的矛盾更加突出，为了解决城市建设滞后的矛盾，全面铺开中心城区基础设施和交通道路建设，推进了“新鄞州”工程建设。通过公共财政的运作， 政府资源的盘活，仅2003-2006年期间全区财政投入基本建设资金36.53亿元，上级财政补助9650万元，支持了高教园区、行政事业单位搬迁、鄞州医院、疾防中心、文化艺术中心、体育馆等区重点项目建设，加快鄞州大道、明州大道等交通道路基础设施建设，加大周公宅、溪下水库、甬新河工程、河道疏浚等重点水利项目投入。支持城市轨道交通、甬台温铁路鄞州段、“五路一卡口”等基础设施建设，完善重点功能区块，打造宜居宜业的区域环境，加快了鄞州城市化建设和生态鄞州建设。

　　2.全面推进社会保障制度改革。鄞州区突破社会保障的城乡界限，公共财政切实落实政府社会保障责任，积极参与社会保障制度改革， 推进建立覆盖城乡的最低生活保障制度、被征地农民社会保障制度、新型农村合作医疗制度及医疗救助制度、城镇“三无”和农村“五保”对象集中供养和老年人养老保障等制度，巩固和完善城镇社会保险制度，全区覆盖城乡、多层次的社会保障体系基本建立，社会保障事业得到快速发展。老年人养老保障实现全覆盖，1995年初鄞州区推行农村社会养老保险制度，1998年起将农村职工养老保险逐步向城镇职工养老保险并轨，2002年初并轨顺利结束，2006年对没有享受社会养老保障的6万多农村老年人， 给予每月80元至120元的生活补助（五年内逐年提高10元），率先在全国建立起全覆盖的老年人养老保障制度。

　　3.全力支持教育事业发展。鄞州区公共财政在支持教育发展方面不断推出新举措，在全国率先实行义务教育书学费全免政策，自2006年1月起，区财政每年出资3700万元，让户籍在鄞州区的义务段6万多名学生享受免缴书费、学杂费待遇；同时每年投入800万元用于解决外来民工子女就学困难，流动人口子女就学权利得到保障。大力发展职业教育，2007年秋季起，每年投入4000万元实施职业高中免学费政策。将“九年制义务教育”推广到高中阶段，实行“十二年制免费教育”，从2008年秋季开始，鄞州区普通高中实施免费教育，全面实现十二年免费教育。

　　4.加快推进新农村建设。一是整治村容村貌，改善人居环境。按照科学规划、统筹建设、资源共享、适度超前的原则，加快推进村庄整治和农村基础设施建设。对旧村改造与新村建设项目所涉及的行政性规费、城建配套费全免，事业性规费减免三分之二；对农户迁建和联建每户补助3000至10000元；对改造或建设后的存量土地的出让所得可全额返回用于旧村改造、新村建设补助，从而较好地激发群众拆旧建新的积极性。目前，全区累计建成新村住宅487万m2，拆除农村旧房392万m2，2.85万户农民喜迁新居。二是加强农村生态建设。重视山林绿化、河道清理、环卫保洁、道路养护及垃圾填埋场建设。目前已落实畜牧整治资金4227万元，已关闭或搬迁畜牧场879家。逐步开展农村污水及生活垃圾集中处理，投资1.5亿元的垃圾填埋场已营运。三是加强农村道路交通建设，提前两年实现等级公路通村率100%及路面硬化率100%的目标，投资1.5亿元的中巴公交化改造任务全面完成，公交网络覆盖所有镇乡（街道），行政村班车通达率达到100%，大大方便了农民出行。四是以实施“星光工程”为抓手，深入开展星级农村（社区）文化园创建活动。全区171个行政村建成了宣传点、阅览点、健身点和培训室，占行政村总数的42%。自2006年起三年内，区财政每年安排400万元用于基本完成农村（社区）文化体育设施建设， 五年内每年安排600万元以上资金支持基层文化体育建设和打造基层文化精品。

　　5.实施积极的就业政策。一是加强农民就业培训。区、镇两级财政共同负担，通过直接拨付培训资金、提供补助等办法，强化农民转岗就业培训、农业技术培训、农民学历培训和新一代农民培养。近年来区、镇乡两级财政共投入培训补助资金2913万元，全区共有14.3万人次参加培训。二是大力开展就业服务。由财政出资建立区、镇乡（街道）、被征地村三级就业服务机构和被征地人员供需信息库， 提供失业求职登记、职业指导介绍、劳动事务代理等一站式服务，使广大群众不出村即可掌握用工信息。三是实施积极的就业政策。充分发挥政策在就业中的导向和促进作用，制定并实施公益岗位和就业岗位补贴、自主创业扶持等政策，设立被征地人员就业贡献奖，2004年以来全区有26742家次用人单位和75886人次被征地人员享受用工补贴和社会保险补贴， 政府补贴达到4800万元。通过一系列行之有效的促进就业政策和措施增加了农民收入，目前全区农村劳动力80％以上从事二三产业，农民收入中来自非农产业的比重达到88％，2007年农民人均收入达到10849元，比上年增长10.8%。

　　（二）鄞州公共财政改革的主要特点

　　通过对鄞州区公共财政改革的分析，可以发现，公共财政和传统的财政相比，公共财政有很大的不同，财政不再是城市财政，财政不再是少数人的财政，公共财政有比较显著的特点。

　　一是财力向民生倾斜。为社会提供公共产品是公共财政的本质要求，这就要求财政要优化支出结构，调整支出方向，该限制的要限制，该压缩的要压缩，重点要保障教育、科技、卫生、社会保障、环境保护等方面的支出，这些支出跟人民群众的生活息息相关，是最基本民生，从中可以看出公共财政实质上是民生财政。从鄞州区财政的支出结构变化看，公共财政支出向民生倾斜比较明显。尤其是十六大以来，鄞州区财政部门按照建立与社会主义市场经济相适应的公共财政基本框架的要求，全区财政支出结构不断得到优化，大幅度增加民生支出，确保了城市化基础设施建设、“三农”、教育、科技、卫生、社会保障、生态区建设等重点支出的需要，促进了经济社会的协调发展。2007年，全区财政用于民生方面的支出40.6亿元，占总支出的比重由2002年的51.3%提高到2007年的62.7%，为解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题提供了保障，全区财政实现了向“民生财政”的实质转变。

　　二是财力向农村倾斜。农业、农村、农民问题始终是我国的根本问题，“三农” 问题解决的好坏直接关系到农村的稳定、关系到基层政权的巩固、关系到国家的长治久安。农村税费改革以来，我国的公共财政开始向农村覆盖，财政加大了对“三农”的支持力度。从鄞州区的财政支出看，公共财政向农村倾斜更加明显，加大了向“三农”投入的力度，仅“十五”期间区财政累计投入预算内外支农支出655709万元，年均增长26.7%。并不断优化财政支农机制，扩大公共财政覆盖农村范围，走出了一条以工促农、以城带乡、工业反哺农业、城市支持农村、城乡互动发展的符合实际的新路子。

　　三是财力向基层倾斜。基层是个相对的概念，对国家来说，县、乡是基层，而对区政府来说，镇、乡、街道是基层，基层政府在不少方面是公共产品的直接提供者。因此，镇乡政府理财水平的高低，镇乡财政实力的强弱，对农村公共产品的提供有着举足轻重的影响。农村税费改革后，由于镇乡财政收入的减少，对镇乡财政的管理，浙江省基本上是采取两种办法，一种是完善镇乡财政，另一种是推行“乡财县管”。鄞州区属于浙江省经济最发达的地区， 镇乡财政实力比较强，鄞州区采取了完善镇乡财政的办法， 加强对镇乡财政的管理。近年来，为提高镇乡政府增收节支的积极性，建立了新型的分税制镇乡财政管理体制，并按照“财力向下倾斜，经费缺口上移”的思路，进一步完善镇乡（街道）财政管理体制，在合理划分镇乡类型，调整财政收入格局的基础上，提高支出基数和分成比例，加大转移支付力度，进一步调动了镇乡发展经济的积极性。从区财政和镇乡财政的分成比例看，镇乡财政得到了加强。在鄞州区现有20个镇乡、街道中，2007年财政收入突破1亿元的镇（街道）达16个，突破2亿元达9个，石矸街道以17.9亿元的一般预算收入居浙江省各镇乡（街道）第一。

　　四是财力向欠发达地区倾斜。发达与欠发达是相对的，在经济发达的地区也有欠发达的区域，在经济欠发达的地区也可能有相对发达的区域。公共财政的基本职能不是锦上添花，而是雪中送炭，重点支持欠发达地区的发展，实现共同富裕。在鄞州区的20个镇乡和街道中，有4个镇乡比较困难，鄞州区2006—2008年实施了以“划分收支范围，核定收支基数，超收分成，合理补助”新一轮镇乡财政管理体制。根据镇乡经济发展的程度将所有镇乡划分成三个类别。其中一类镇乡共计5个镇、3个街道， 均为经济强镇， 二类镇乡共计7个镇、1个乡，为经济发展的中坚镇乡，三类镇乡共计4个镇，为困难镇乡。根据镇乡的类别，本轮镇乡财政管理体制实行收入的超收分成，其中共享收入超基数部分按一、二、三类镇乡分别分成50%、65%、85%，房地产二税分别按20%、25%、30%分成。在此基础上，按照事权和财力相结合的原则，通过转移支付制度的完善实现不同经济发展水平的镇乡有足够的财力依法履行政府职责。鄞州区通过镇乡财政体制，做到将财力向欠发达镇乡倾斜，使欠发达镇乡基本上能保证正常开支，保证基本公共服务的提供，在全区基本实现了基本公共服务的均等化。

　　二、地方公共财政改革和发展方向的思索

　　从1978-2008年，改革开放进入30周年，从分灶吃饭到分税制，公共财政改革的基本框架在我国已初步建立，未来的公共财政怎么改？ 尤其是地方公共财政如何改？ 各地拭目以待。发达地区的今天就是欠发达地区的明天，发达地区的经验和教训对欠发达地区尤为重要。吸收发达地区的经验，避免发达地区的教训，欠发达地区的后发优势就能发挥，地方经济社会协调发展指日可待。作为沿海经济发达地区的鄞州区公共财政改革，透视了地方公共财政改革和发展的方向。

　　（一） 基本公共服务均等化——地方公共财政改革和发展的目标

　　鄞州区将大量的财力用于民生，满足居民的基本公共服务，符合地方公共财政改革和发展要求。公共财政作为财政改革和发展的目标被提出以后，全国各地都加大了财政改革的力度， 积极向公共财政的方向努力。但如何构建地方公共财政，各地的思路和做法并不一致，不少地方存在茫然，甚至出现了一些实用主义的做法，对公共财政存在不少曲解，认为“公共财政是个筐，什么都可以往里装”。这种“只变形式，不改内容”的做法，对地方公共财政改革和发展是十分不利的，会导致人们对公共财政的误解和公共财政改革方向的扭曲。而基本公共服务均等化的提出，可以说使地方公共财政改革和发展豁然开朗。

　　党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出：“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。…以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。”党的十七大报告进一步指出：“缩小区域发展差距， 必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动”；“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设， 完善公共财政体系”。更是把基本公共服务均等化作为完善公共财政体系的一项具体任务提出了明确要求。应该说，地方公共财政改革和发展的目标就是基本公共服务均等化， 为全体公民提供基本

　　公共服务，满足公民对义务教育、医疗、住房、治安、就业、社会保障、基础设施、环境保护等方面公共服务的需求。但必须正确理解和把握基本公共服务均等化。基本公共服务“均等化”不等于“平均化”，是大体均等或相对均等，不能搞平均主义，而是要求基本公共服务在区域内应有一个统一的制度安排，直至全国或全省的制度统一。同时，基本公共服务均等化是个过程，是公共财政改革和发展的目标，不是一蹴而就的、一朝实现的，地方公共财政改革和发展必须朝这个方向前进。

　　（二）城乡一体化——地方公共财政改革和发展立足点

　　鄞州区将城市公交延伸到农村，实行对城乡一致的“九年义务教育”和高中阶段的免费教育，统一城乡居民的医疗保险，这些城乡一致的公共制度设计，是符合地方公共财政改革和发展方向的。建国以来，我国走的是一条以“牺牲农业，发展工业”的工业化道路。在农村税费改革以前，据统计，1950—1978年，国家通过工农业产品剪刀差大约取得了5100亿元收入，同期农业税收978亿元，财政向农业支出1577亿元；国家提取农业剩余净额4500亿元。改革开放以后，1979年至1994年，国家通过工农产品剪刀差从农民那里取得大约15000亿元收入，同期农业税收总额1755亿元，各项农业支出3769亿元，国家提取农业剩余净值约12986亿元。1994—2000年国家向农业投入5986亿元，农业交纳税金和地方费用9733亿元。在城市，提供公共服务（如教育，医疗，图书馆，公用交通，消防，绿化）时，一般不会要求民居负担费用；当城市兴建公共投施（如道路，桥梁，学校，公园）时，居民根本不必承担任何费用。而农村则不然，不仅公共服务十分有限，公共设施十分落后，而且是最必要的服务和最简陋的设施也要当地农民负担。城乡二元结构，使得城乡差距不断扩大，农村公共产品供应严重短缺，地方财政实质是城市财政。

　　农村税费改革以来，尤其是党的十六大以来，按照十六大提出的“统筹城乡经济社会发展”的要求，公共财政加快了向农村覆盖。根据国家的统一部署，各地先后建立了新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度、失地农民的社会保障制度等， 让农村居民真正感受到地方公共财政的阳光。但从这些制度本身来看， 仍没有脱离城乡二元结构的阴影，仍然是城乡两种制度、两种身份，双线运行。按理说，公平分配税负和提供公共服务与公用设施是政府的责任，政府应尽量为所有公民（包括居住在城市和农村公民）提供大致相同的公共服务和公用设施。城乡两种制度、两种身份显然不符合地方公共财政发展要求，但有了制度比没有制度是一大进步，有差距的存在，说明改革还不彻底，发展还不完善。下一步是城乡两种制度、两种身份磨合，城乡两种制度、两种身份的衔接，城乡两种制度、两种身份的统一，这是地方公共财政改革和发展的方向。

　　（三）区域功能化——地方公共财政改革和发展必由之路

　　鄞州区对山区困难镇乡，增加财政的分层比例，加大财政转移支付力度，这种按功能区划的特点，采取区别对待的政策，符合地方公共财政改革和发展要求。区域经济如何发展？ 让公共财政的阳光照耀全社会，各地在公共财政构建过程中，进行各种各样的探索，在取得成绩的同时，也走过了不少弯路，有不少教训值得总结。如我们在发展经济过程中，曾经出现过“村村点火，乡乡冒烟”的现象，到处建开发区，到处建工业园区，到处招商引资，导致不少地方出现重复建设，资源浪费，甚至是环境污染。又如在发展农村教育过程中，建了不少学校，甚至村村建小学，引以为自豪的是在不少农村最漂亮的是学校。但好景不长，由于计划生育政策的推行，农村学龄小孩的减少，人口的老龄化，农村教育资源的整合，不少农村学校招不到学生，教室成了摆设，导致教育资源的浪费。再如，在目前推行的新农村建设，按照村村通电、通有线电视、通自来水、通电话等方面的要求，地方政府为农村通了电、通有线电视、通自来水、通电话等，但有些地方的困难家庭，由于农民家庭收入低，农民用不起自来水、用不起有线电视，户户通自来水、通有线电视也是徒有虚名。至于康庄公路，问题也有不少，如对居住在高山远区的农民，国家花了大量的资金，修建了农村康庄公路，但由于安保措施的不到位和地质灾害的频发，康庄公路的效果难以苟同。同时，康庄公路也破坏了山区的生态。如何规划地方经济社会发展，给地方公共财政构建带来新的命题。

　　党的十七大提出了主体功能区的概念，指出：“推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”这对地方经济社会的发展提出了新思路， 地方公共财政构建必须转变观念，更新思路。按照区域功能化的要求，正确认识发展问题，树立绿色GDP观念，既要金山银山，也要青山绿水，在某种程度上青山绿水也是金山银山，保护好青山绿水也是发展。对生态屏障地区、对西部地区，国家提出退耕还林、退牧还草，这也是发展。浙江省对全省主要的八大水系上游地区的45个县市（区），根据生态公益林面积、水域面积、空气质量等指标，省财政给予财力转移支付，这也是对保护青山绿水的支持，对保护生态发展的肯定。这些都告诉我们，地方政府在构建地方公共财政过程中，必须按功能区的要求，进行合理规划。对工业发展要进行合理的集中，通过建立工业园区的形式，实现公共资源的共享。对居住在山区、居住在生存条件恶劣地区的农村居民，不是一味的进行“输血式”的扶持，更要考虑的是如何让这些农村居民整体搬迁，异地脱贫，这才是治本。如此等等，地方公共财政改革和发展才会日新月异、前程辉煌。

　　（四） 全民共享改革和发展成果——地方公共财政改革和发展的目的

　　鄞州区将大量的财力用于改善民生， 用于支持困难群体、困难家庭的生活，让全体居民共享发展成果，实现共同富裕的目标，这是地方公共财政改革和发展的目的。改革是为什么？ 发展又是为什么？ 这涉及到改革观和发展观问题，这是地方政府在地方公共财政构建过程中必须回答的问题。邓小平同志指出：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”。他指出：“我们的政策是让一部分人、一部分地区先富起来，以带动和帮助落后的地区，先进地区帮助落后地区是一个义务。我们坚持走社会主义道路，根本目标是实现共同富裕。”我们改革和发展的目的是为了完善社会主义制度，满足人民日益增长的物质文化生活需要，达到共同富裕，使全体国民都能享受改革和发展的成果。

　　党的十四大明确了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。但是，市场在资源配置过程中，在提高资源配置效率的同时，也有缺陷，会出现地区发展不平衡、居民收入分配不公等问题，需要政府的调节。在社会主义市场经济发展过程中，哪些是弱者、是弱势群体？ 应该说，我们的一线工人，我们的农民，以及那些下岗职工、失业人员、失地农民、城市的“三无人员”和农村的“五保对象”等，他们是社会的弱者，在市场竞争中，往往处于不利的地位。公共财政政策主要是要维护他们的利益，按照党的十六届六中全会提出的“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，加强收入分配宏观调节，在经济发展的基础上，更加注重社会公平，着力提高低收入者收入水平， 逐步扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，坚决取缔非法收入，促进共同富裕。”的要求，进行调节，达到社会的和谐，也就是古人所说的“劳有所得、住有所居、病有所医、老有所养”大同社会。应该说，党的十六大以来，地方公共财政加大了对社会分配的调节，建立了更加合理、公平的分配制度，对农村实行了农村税费改革，取消了农业税、农村特产税，减轻了农民的负担；建立了新型农村合作医疗制度；对困难居民建立了城镇居民最低生活保障制度和农村最低生活保障制度；对城市“三无人员”和农村“五保对象”实行了集中供养，等等，公共财政覆盖到城乡、覆盖到各个社会群体、社会各个阶层。今后，地方公共财政要加大社会分配的调节力度，一方面，要对社会的强势群体调节，通过开征消费税、个人所得税、特殊行业暴利税、遗产税和赠与税，对高收入群体的调节。另一方面，对弱势群体和困难群众，要加大扶持力度，减少贫富差距，实现社会分配的公平，让全民共享改革和发展成果。