摘要： 我国近60 年的财政体制变迁在很大程度上可以归结为各级政府间的财政关系问题。我国经济体制改革以来，中央和地方政府的财政分配关系经历了多次重大改革，但始终没有跳出集权-分权-集权的循环往复，并且财政体制改革出现“一收就死，一放就乱”历史怪圈。文章试图通过回顾我国财政体制改革历程，分析财政分集权循环的内在逻辑及其造成的影响。

　　关键词：财政分权；集权；财政怪圈

　　一、集权与分权

　　新中国建国半个多世纪以来经历了3 次大规模的财政分权，第一次是1958-1961 年的权利下放，第二次是1970-1976年文化大革命混乱时期的权利下放，第三次是1978 年以来以“放权让利”为核心的财政分权。每次改革的目的都很明确，收获颇佳，但是弊端不少，故反反复复，走入怪圈。确定建立社会主义市场经济体制的改革目标后， 我国于1994 年又进行了一次分税制改革，从而使我国的政府间纵向财政分权进一步走向相对规范化。2008年，中央政府再次提出调整财税体制。

　　世界上所有的国家都是适当的分权与适当的集权相结合的多级财政体制，大多数经济转轨国家如俄罗斯、匈牙利等都趋向于分权化。从20 世纪50-60 年代的统收统支， 到70 年代的财政包干， 可以说，我国的中央与地方政府关系一直处于“一放就乱，一乱就收，一收就死”一直处在集权→分权→再集权→再分权的循环怪圈中，表1 列出了我国集权与分权循环交替的演变过程。

　　二、财政怪圈的影响分析

　　（一）财政分权与集权历程

　　财政分权作为中央-地方关系的制度安排从一个角度上反映了地方政府的财政自主性的大小，财政越分权，地方政府的自由度就越大，就拥有更多的可支配资源。分权指标的构造存在一定的争议。我国是单一制国家，财政体制多次变革，中央和地方的关系比较复杂， 学者们在对我国财政分权的研究上也采用了一些指标， 基于本文的研究目的， 采用预算内财政收入和支出指标，即地区预算内财政收入/国家财政总收入和地区预算内财政支出/国家财政总支出两个指标来衡量财政分权程度。

　　基于以上对财政分权度指标的选取和本文的研究目的，将新中国财政分权与集权反复历程分为3 个阶段：中央集权下的财政分权探索（1950-1977 年）、改革开放后财政分权实践（1978-1993年）、规范分权和寻求集权与分权的平衡阶段（1994-现在）。总体上看，我国的财政体制改革是一个由集到分然后再寻求二者平衡的演变过程，但就具体每一个阶段财政体制都会随着经济体制改革的需要而变化，出现集分反复的现象。

　　表1 集权与分权的历史演变

　　阶段 年份 形式 财政体制 阶段特征

　　1950-1977 年

　　1950-1957 年 集 统收统支，收支两条线 虽有放权但始终未能改变财政体制的“高度集中”特征

　　1958-1960 年 分 中央统一领导，扩大地方权利

　　1961-1963 年 集 集中统一，重新集中财力和财权

　　1964-1967 年 分 大权独揽，小权分散，统一领导，分级管理

　　1968-1970 年 集 高度统一的收支两条线

　　1971-1978 年 分 “大包干”，收支挂钩，总额分成

　　1978-1993 年 分 分灶吃饭，财政包干体制 以“放权让利”为核心的财政分权

　　1994 年以来 集 分税制的财政体制 提高“两个比重”和中央的宏观调控能力

　　（二）财政分权与基本建设支出

　　分权向地方政府提供了经济发展的激励，造成地方财力的增加，各地区大搞基本建设投资，为了形成有利的投资环境，吸引投资，为了政治收益而搞形象工程，以拉动投资，促进本地区经济增长，由于仅仅着眼于本地区经济发展，加上信息不对称，会投入大量财力和资源于本地区的建设项目，造成大量重复建设和资源浪费。

　　第一个五年计划，百废待兴，国家集中财力进行经济建设，再加上第一次的财权下放，受到“大跃进”的影响，基本建设投资迅速膨胀， 其占财政支出的比重由1952 年的27.1%增加到1958 年的57.3%，年均增加13.3%。1958-1960 年3 年基本建设投资额为1007.41 亿元，比“一五”期间5 年基本建设投资额588.47 亿元，多418.94 亿元（约71%）。受财政权力下放的影响，基本建设支出膨胀，国家从1961 年开始压缩基本建设战线，出现了基本建设支出比例的急剧下降。1980 年财政体制改革打破全国财政“大锅饭”，改为“分灶吃饭”， 以分权为导向改进了中央同地方的分配关系， 充分了调动地方的积极性，但也出现了地方政府争相上项目，搞工程的竞争，基本建设投资比例回升，由1981年的21.8%增加到1985 年的27.7%。其后随着改革的深入，政府将更多的经济建设职能让位于市场，基本建设支出比例逐年降低， 期间由于1997 年的亚洲而略有提高，这种变化说明我国的财政体制逐步完善，集权和分权逐渐趋于平衡。

　　（三）财政分权与预算外资金

　　中央在向地方分权的过程中，虽然地方政府拥有了一定的财权，但其职能范围却不成比例地扩大了，地方政府承担的支出责任远远超过了中央政府，同时伴随财权的下放，地方政府拥有了自己独立的经济利益，但同时必须提供越来越来的公共产品和服务，这必然要求地方政府收入的扩大，地方政府还往往通过减税来吸引投资，必然导致预算内收入的减少，综合以上因素，正常的财政收入（预算内收入）难以维持，这将刺激地方政府通过非预算内收入来弥补地区财政资金的不足。

　　预算外收入问题是我国一个比较特殊的财政体制改革问题。预算外收入从前苏联引进（1953 年）自新中国成立以来一直存在，但在计划体制时期规模较小，但其相对比重不断增加， 尤其随着财政体制的分权而呈波澜变化。第一次预算外收入膨胀源于1958 年对地方的财权下放，预算外收入比重从1957 年的8.7%迅速增加到1960年的20.6%，3 年之间增加了12 个百分点。随后中央政府适当收回地方权力， 以后的1961-1970 年，略有下降，平均维持在16%左右。1971 年，适应经济体制“大下放”，实行收支“大包干”体制，预算外收入比重又开始新一轮上升， 从1971 年的15.9%增加到1977 年的35.6%， 但这远不及改革开放以后的增加速度。改革开放以后， 尤其是20 世纪80 年代，财政体制“放权让利”的改革是地方政府和企业获得了越来越多的自主权，预算外资金膨胀迅速，从1978 年的347.1 亿元增加到1992 年的3854.9 亿元， 年均增长9.6%，1988 年、1991 年、1992年3 年的预算外收入超过预算内收入，并于1992 年预算外收入与预算内收入之比达到历史最高的110.7%。1993 年以后，来自国有企业的收入被从预算外收入中剔除，资金收入范围调整，预算外收入比重急剧下降， 从1992 年的110.7% 下降到32.9%。1994 年我国进行了比较规范的分税制的财政体制改革， 并逐步将预算外收入纳入到预算内收入管理， 以后我国预算内收入的比重基本上呈下滑趋势。

　　（四）财政分权与财政赤字

　　从1949-1978 近30 年间， 我国实行的是计划经济下高度集中的以收定支的财政政策，尽管人民的生活水平很低，但是国家财政是收支平衡的。财政赤字起伏跌宕比较大的有3 个时期：1958-1960 年、1966 年左右、1970-1977 年，这3 个时期分别为我国财政权力下放的时间。1958-1960年3 年连续赤字递增，3 年共计169.4 亿元之多， 为建国以来的最大数目。1966 年6月将一些权力下放给地方政府， 再加上1966 年爆发的“文化大革命”，生产普遍下降，财政收不抵支，出现赤字。1970 开始第二次分权化浪潮， 财政赤字不断出现增大的趋势。改革开放后的30 年间，从1980 年以后我国财政赤字急剧增加。在1994 年之前，我国实行的是所谓的财政联邦主义，但中央弱财政带来直接的后果就是赤字的出现。胡鞍钢和王绍光（1997）认为，1980 年后的分税化改革并非是中央纯粹按照经济理性所做出的决策。事实上，这种“放权让利”是我国在1979 和1980 年连续出现巨额财政赤字， 增收和减支皆不可行的背景下，为了缓解财政压力，中央被迫向地方妥协的产物。转轨国家的财政分权实行把支出责任下放给地方政府，而中央政府仍想掌握着相当程度的财权，而与此同时并没有相应增加转移支付的做法。我国正处于转轨时期，地方政府已经承担起大量支出责任，此外，国有企业改革还需要地方政府接手，他们还承担着社会职能，再加上大量旧的基础设施需要改造， 新的基础设施需要提供，地方政府的开支必将大幅增加，地方政府的收支矛盾不断增加， 并且层层向中央财政聚集， 最后必然使中央财政支出增加，出现赤字，从我国财政近60 年的改革历程中出现的几次赤字， 都是伴随着中央对地方的财权分权而出现的。

　　三、结论

　　回顾近60 年的财政运行机制的调整，1978 年改革开放前都是在计划经济体制的框架内进行，没有跳出集权与分权的循环反复。其一般规律是在国内政局稳定和经济形式较好时， 倾向于向地方、部门、单位、企业较多的自主权；在国民经济比例关系严重失调，政治经济形势相对吃紧时，就上收财政，强调集中。表现为企事业单位行政隶属关系在中央与地方之间上收下划，大批基建项目上马与下马。改革开放30 年以来，其中1994 年的分税制改革是我国财政体制改革史上的一个里程碑。通过这个改革，中央财政有效提高了“两个比重”，增强了财政调节经济发展和收入分配的能力，规范了中央和地方的关系，走出了中央和地方就财政收入的再分配不断讨价还价的困境。同时，鉴于财政体制改革历程中财政分权与集权的循环往复，过分集权导致统得过死，过分分权导致“诸侯经济”，1994 年的分税制财政体制改革也是在寻求一种介于财政分权和集权中间的平衡机制，而规避中央和地方政府在财权和事权划分中出现的“缺位”和“越位”现象，亦是财政体制本身作为经济体制转轨的一部分，在我国确立社会主义市场经济的改革目标后为我国经济体制的转轨提供财力保障。

　　参考文献：

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