摘要：随着中央对地方分权改革的推进，地方政府利益主体的地位日益强化，地方政府之间必然存在着竞争。财政支出竞争作为竞争的重要手段，已开始并越来越受到关注。地方政府财政支出竞争源于财政分权，并在市场化改革、“以足投票”机制等因素的推动下形成，其带来的影响是显著的：一方面促进了公共产品供给效率的提高和地方行政部门的改革，另一方面也引发了公共产品的供给不平衡和“逆向软约束”等问题。
关键词：地方政府；财政支出竞争；影响
由于地方政府具有独立的经济利益和决策权力，并且可以享有竞争的收益，因此地方政府间必然会出现竞争。在分权体制下，地方官员为了吸引更多的经济资源与经济活动流入自己的辖区，竞相供给更好的地方公共产品和税收组合，这就产生了支出竞争与税收竞争。随着税收制度的完善，地方政府通过优惠的税收政策来获取经济资源与经济活动的空间越来越小，于是纷纷转向了供给优质的地方公共产品的支出竞争。伴随着财政分权体制的建立，地方政府间争夺经济资源与经济活动支出竞争日益激烈。以优质的地方公共产品和公共服务为主要特点的财政支出竞争将逐渐成为各地财政竞争的主要手段。特别是财政支出作为财政政策的重要组成部分，在各级政府发展经济的过程中发挥着重要的作用。
一、地方政府财政支出竞争的研究现状
庞明礼认为，地方政府竞争是一国地方政府基于增进辖区内以及个人福利的目的，为吸引资本、技术等生产要素的流入而在投资环境、法律制度、政府效率等方面展开的跨区域竞争。[1](p40）而对于财政支出竞争，高立昌认为是一国国内地方政府为了本辖区的利益以财政支出为手段进行的各种争夺经济资源或者经济活动的博弈。[2](p4)具体来说，地方政府通过增加财政支出的规模，优化支出结构，来改善本辖区的地方公共产品供给水平，从而吸引更多的经济资源与经济活动流入本辖区。
关于地方政府竞争的最早论述可以追溯到亚当·斯密。在《国富论》中提出“: 土地是不能移动的，而资本则容易移动。土地所有者必然是其地产所在国的一个公民，资本所有者则不然。他很可能说是一个世界公民。他不一定要附着于哪一个特定国家。一国如果为了要课以重税，而多方调查其财产，他就要舍此他适了。他并不会把资本移往任何其他国家，只要那里比较能随意经营事业，或者比较能安逸地享有财富。”[3](p408)斯密的论述从人们对资本税差异的反应视角分析了要素可移动性对于政府间税收制度竞争的影响。
继斯密以后，明确地对地方政府竞争进行研究的则是美国经济学家蒂布特。他在《一个关于地方支出的纯理论》中提出了著名的“用脚投票”理论。他认为：自由流动的居民将迁移到那些财政收入与支出结构令自己满意的地区，为了避免本区域有税收创造能力的居民流失，地方政府将提高财政的运行效率并提高公共产品供应的满意程度，地方政府间的竞争是有效率促进的，以此形成围绕公共产品供给的竞争。[4](p416-424)可以说，蒂布特理论开辟了地方政府竞争研究的先河。此后，又有很多经济学家对“蒂布特模型”的假定进行扩充或修正，从而得出了不同的结论，使得地方政府竞争理论不断丰富。
而最早真正意义上使用“政府竞争”概念的学者当属Albert Breton。他在《竞争性政府：一个关于政治和公共财政的经济理论》一书中提出，政府本质上是具有竞争性的，彼此围绕着资源和控制权的分配、公共产品和服务的竞争不仅有助于政治体制的均衡，而且也将促进公众对这些产品需求偏好的表露，能够实现公共产品的数量和质量与税收价格的有机结合。[5](p34-38)
在我国，地方财政支出竞争非常厉害，而且竞争的形式随着经济发展的阶段不同和经济、政治体制的变化而变化。最初以减免税等各种税收优惠政策为特点的税收竞争的作用将逐步淡化。随着税收优惠政策的日益规范，地方政府将税收优惠政策作为手段做大经济蛋糕的空间日益减小，从而各级政府逐渐转向了财政支出方面的竞争。财政支出竞争对地方行政行为有何影响，目前理论界还没有论及。
二、地方政府财政支出竞争的成因剖析
（一）地方政府财政支出竞争是财政分权的产物。
财政分权体制孕育了地方政府间支出竞争的主体，为地方政府间支出竞争的产生创造了前提条件。从某种意义上来说，分权实际上就是物质利益在中央政府与地方政府之间的分配问题。在集权体制下，地方政府的权力直接受到中央政府的控制，并且中央政府可以轻易增减地方政府的权力，地方政府没有追求自身利益的条件和可能。但是在分权体制下，地方政府即是中央政府的职能在地方的延伸，同时也是地方公共产品的供给者和管理者，地方政府可以在政策允许的范围内独立的行使自己的职能，而不受中央政府的干预。可见，在分权体制下，地方政府的利益得以强化，追求地方利益成了地方政府间支出竞争的内在动力。具体来说，分权体制下，地方政府具有“双重身份”、多重政策目标的特性。首先，一方面作为行政等级制度的一级政府组织，地方政府必须完成上级政府的经济和社会目标。另一方面作为地方政府间竞争政策与目标的制定者和执行者，地方政府为了本地区的经济发展、社会福利的改善必然会实施对经济发展所需的有限经济资源与经济活动的争夺，表现为地方政府间的竞争。其次，地方政府具有多重政策目标。然而，这些政策目标的执行又受诸多条件的限制，同时，由于信息的不完全、政府调控能力与范围的有限性，地方政府也会面临“政策失效”的约束。此外，从客观上，地方政府的行为模式还决定于整个社会经济关系以及历史文化传统和人们的价值观念。可见，面对如此之多的限制条件，地方政府要想完成诸多政策目标必然会加强有限经济资源与经济活动的竞争，而地方政府间的支出竞争是实现此目标重要的手段之一。
（二）地方政府财政支出竞争是市场化改革的需要。
首先，随着我国经济体制改革的推进，地方政府成为地方治理的主体。地方政府要为本辖区市场经济主体创造良好的、公平的外部环境，需要积极成为市场失灵的矫正者。与此同时，地方政府对经济的管理要从过去的直接“管理”为主转为间接“治理”为主；地方政府需要从具体的微观事务中解脱出来转向积极提供公共产品，以促进本辖区经济社会的发展和提高本辖区居民的福利水平。其次，资源流动性的增加迫使地方政府通过财政支出竞争以提高本地区的竞争力。从总体上说，资源在更加广阔的范围内得以流动，自由流动性大大增强。这样，改革开放的实践也就使中国地方政府面临的内外资源及制度环境不断向蒂伯特世界的条件靠近。也就是说，我国统一、开放、竞争、有序的市场经济体制的日益完善为资源和各种生产要素的流动提供了充分的制度保障，特别是各种要素市场的建立和资源流动壁垒的逐步消除，为地方政府的财政支出竞争提供了良好的外部环境。
（三）“以足投票”机制促进地方政府间支出竞争格局形成。
蒂布特在《地方支出的纯理论》一文中指出，如果地方辖区数目足够大，同时每个辖区都供给着不同的公共产品支出类型，那么个人选定居住地所在社区供给的公共产品产出水平是符合他的偏好的。通过“以足投票”人们流露其偏好的同时，反过来促进公共部门的资源达到有效配置。另外，由于选择相同社区居住的人们有着相似的偏好，就不再有多数票决定原则的问题，因此资源配置处于帕累托最优效率状态。”“以足投票”的机制表明，地方政府为了获得经济资源与经济活动的流入，必然会改善公共产品供给水平，支出竞争成了地方政府的重要选择。
（四）地方政府税收竞争手段的局限性。
同支出竞争相比，税收竞争会带来很多问题。明茨和塔尔肯认为，税收竞争会产生税收递减效应，将会引起各国税收的普遍下降，从而降低各国的公共产品水平，影响政府职能的正常发挥，被认为是一场没有赢家的竞赛。税收的递减效应将引起各地区政府间就稀缺的资本展开的所得税竞争会把税率和公共支出压低到次优水平。税收竞争会造成税制更加不公平，流动性大的资本所负担的税负将减少，流动性弱的劳动能将税收负担增加。研究结果表明，税基与公共产品供给质量成正相关关系。如果地方政府官员供给更多的公共产品，那么税基就会增加，地方政府就会获得额外的税收收入，相应的政府官员分的额外资源也会增多，这样不但可以减少腐败，还会使得地方政府不断提高本辖区的公共产品供给水平，提高本辖区居民的效用。支出竞争可以避免税收竞争带来的问题。此外，由于居民生活水平的提高、生活方式的改变，使得人们的需求结构发生变化，对公共产品的需求将越来越大，以满足人们较高层次需求的公共产品竞争将逐步受到重视。可见，支出竞争的优越性也是其产生的重要原因。
（五）地方政府财政支出竞争是地方政府政治利益的需要。
地方政府通过扩大财政支出促进本地区的政治、经济、社会事务的发展也是其集体行动下政治利益及体现当地主要领导政治业绩的需要。一方面，对于当地政府而言，其在国家和区域政府治理中的地位需要通过该地区在全国政治体系、国家发展战略、税收贡献链上的位置来体现。经济上的发展可以突出该地区在全国行政区域中的地位，而政治利益的考虑是经济利益考虑的根本原因。因此，一些地方政府，特别是一些发达地区的地方政府有内在的扩大经济发展、社会事业发展方面财政支出的需求，从而在体现本地区地位的政治竞争中保持有利地位。另一方面，地方政府财政收支状况和地方政府领导者的政治利益密切相关。对于政府领导者而言，扩大财政在经济发展方面的支出可以带来更多的经济收入来源和管理职能，扩大在社会发展事务方面的支出，可以得到更好的政绩和更大的群众基础。从激励结构来说，地方政府领导者在成为“经济参与人”的同时也在积极成为“政治参与人”，他们关注政治升迁和政治利益，而且在很大程度上要视政治利益远远高于经济利益，因为政治利益的上升可以拥有更多的机会获得自身所需的经济利益，有更多的机会通过发展地方经济以体现政绩，相反则不行。20 世纪80 年代初起实施的领导干部选拔和晋升标准的重大改革使地方政府领导者的晋升和地方经济发展绩效挂钩。在这种激励机制下，主要地方政府领导者通过自身的权力扩大公共支出以实现自身政治利益的最大化是一个必然的选择。
三、地方政府财政支出竞争对地方行政的影响
（一）积极的方面。
1.有利于提高公共产品的供给效率，改善投资环境。地方政府要在对经济资源和经济活动的争夺中占据优势，吸纳更多的劳动力人才和资金投入，投资和就业环境的高质量是其必要条件。因而地方政府必然会花大力气把钱花在道路交通、水利设施、能源资源的提供、生活环境的改善等公共产品的供给上，以此作为吸引人才资金的资本。而在每个地方政府都这样这样做的情况下，要实现对人才和资金吸引的最终目的，各个地方政府必然会竭尽全力创造条件最大限度地进行公共产品的投入。这样必然促进公共产品供给效率的提高，随之而得到的是投资环境的改善。
2．有利于提高财政资金的使用效率，促进当地经济的发展。在地方政府以财政支出作为手段进行竞争的情况下，对资金的需求必然是大于供给的。对于地方政府来说，在一定时期内其财政收入是一定的，要想在竞争中获胜，必然要求地方政府在使用的时候一改随意混乱的作风，不再盲目行动而是三思而后行，力求用相同的钱提供更多更好的公共产品，增加每一分钱的效用。如此，地方政府财政资金的使用效率将得到大幅提高。当地方财政资金的高效使用能够很好地与经济建设结合起来时，定会促进当地经济的发展，至少应该比财政资金使用效率低下时要好。
3.有助于促使地方官员提高行政效率。前面提到，地方政府财政支出竞争是财政分权的产物。中央与地方财政分权以后，地方政府不仅仅是中央政府职能在地方的延伸，同时也是地方公共产品的供给者和管理者，具有对地方更自主的治理权，其中最主要的任务便是谋求地方经济社会的发展。在财政支出竞争的推动下，地方政府可能通过提高效率降低行政成本为支出节约资金，事实上在现在状况下行政成本支出也还有很大的可节约空间；另外，地方政府财政支出的目的是争夺经济资源或经济活动，而这个目标的实现单靠财政支出提供优质公共产品是不够的，还需要行政部门能够提供高效便捷的服务，这也对地方政府行政效率的提高提出了要求。
4.有助于减少官员腐败，规范政府行为。由于支出竞争使得地方政府把更多的财政收入用在辖区公共产品供给上，可作为地方官员“额外津贴”的资金就会相对减少。这样不但能够提高财政支出效率，还在一定程度上杜绝腐败的发生。尽管腐败是由制度产生的，这不能从根本上杜绝官僚腐败，但其仍是制约腐败的一个积极因素，对减少官员腐败规范政府行为能起到一定的作用。
（二）引发的问题。
1.公共产品供给不均衡。
在地方政府官员由上级委任和以GDP 为核心的政绩考核体系对地方政府官员的支出偏好产生显著的激励和导向作用下，财政支出竞争虽然加大了地方政府对公共产品的投入，但其投入结构却不尽合理。地方政府为了实现经济增长，往往不计成本地进行基础设施建设，同时，没有对居民的公共服务需求给予足够的重视。具体表现在为了吸引外商直接投资而改善投资环境，把有限的财政资源投入到修建道路、完善供水、供气等基础设施上。因为这些设施不仅可以改善投资环境，而且也有利于百姓生活。根据公共产品的生产性特征，此类既有生产性又能满足居民生活的公共产品往往是政府的优先选项。在财政收入一定的情况下，地方政府对基础设施建设投入的偏重，就势必形成对公共服务投入的挤占，造成对公共产品供给的不平衡。
2.容易产生地方政府严重的债务问题。地方政府在财政收入不抵财政支出竞争需要的情况下还可能通过借债的方式实现其需求。尽管国家规定地方政府没有发行公债的权力，但事实上各个地方的债务都是存在且数额巨大的。在现行官员的升迁任免制度下，前任借债发展经济搞工程实现其政绩后得到升迁，而其债务留给了下一任，同样其下一任也会采取同样的做法。在财政支出竞争要求下继续通过借款方式筹资，势必会使本来沉重的地方债务负担形成更严重的债务问题。
3.在竞争中发达地区的良性循环与落后地区的恶性循环。
经济发达地区，财政资金较充裕，用在教科文卫、基础设施、社会保障等支出项目上的资金相对较多，使得这些地区的无论是道路、环境卫生等基础设施，还是政府官员的行政效率、地区形象城市竞争力等投资环境都处于很高的水平，因此，相比经济欠发达地区，这些地区是资本的主要流入地。同样的道理，即使同一地区的两个地方政府，高公共产品供给水平的地区也是吸引资本较多的地区。但是，资本的跨地区流动会形成这样的问题：富的越富，穷的越穷的两极分化现象。越是富裕的地方政府，就越是能够提供更多或更优质的地方公共产品，就越能吸引资本的流入。资本的流入又会增加税基，使得地方政府获得更多的财政收入，这样使得地方政府又有充足资金改善本辖区公共产品供给水平，这样就形成了经济发展的良性循环；相反，贫穷的地方政府易形成经济发展的恶性循环。这两种循环若持续发展下去，对于地方与中央经济协调发展来说是不利的，同时也很容易引发社会问题，不利于社会的稳定。
四、应对策略
（一）在分权体制下加强对财政预算结构的监管。
导致公共产品供给不平衡的一个制度性原因是缺乏对财政支出的监管措施。在分权体制下，地方政府对财政有了更大的自主权，在各种因素的影响下，地方政府很可能进行偏向基础设施的片面性的财政支出。加强对财政预算结构的监管，可以有效的督促地方政府合理地划分财政支出的结构，在加强对基础设施建设支出的同时兼顾到对公共服务的投入，消除公共产品供给不平衡的现象。同时也能规范地方财政体系，使地方财政体系有序运行。同时要强化预算外资金的管理，在实行收支两条线管理的基础上，加快实现预算内外统一的步伐。另外，还应科学地确定中央与地方以及地方政府之间的财政收入分配制度，充分调动中央和各级地方政府的积极性。
（二）进一步转变政府职能。
按照经济学理论，政府的职能是弥补市场机制的缺陷，政府的作用在于促进或补充民间部门的功能。而地方政府的职能应该是培育市场主体、发展中介组织、完善市场基础设施，制定有利于公平竞争的“游戏”规则等公共产品和公共服务。因此，对于地方政府的职能定位，应从制定相关的规则出发，完善市场竞争机制，提高市场的透明度，消除或缩小分配不公和收入差异等方面着手。这就要求进一步深化体制改革，集中精力供给优质的公共产品和公共服务，为本地企业发展创造软硬件设施。
（三）革新旧制，促进要素流动。
进一步深化住房制度、户籍制度、社会保障制度和人事管理制度改革，逐步解除其对要素流动的约束，从而发挥“以足投票”的偏好表露机制，从根本上约束政府腐败，提高地方和全国公共产品供给水平，为经济发展和人们生活水平的提高营造良好外部环境。另外，地方政府的“逆向软约束”行为加重了企业和个人的负担，激化了政府和社会的矛盾，必然会制约改革过程的方向和进程。因而要建立起具备实效的体制，约束控制地方政府的各式各样的“逆向软约束”行为，使企业和个人免受其扰，并能够享受到财政支出竞争带来的优质公共产品，谋得发展。
（四）完善我国的转移支付制度。
政府财政转移支付制度的根本目标是在提高财政收支效率的基础上，使全国各地都能供给大体均等的公共产品水平，即以公平为主，兼顾效率，否则转移支付制度无法完成其应有的使命。在我国，由于地方的经济发展水平不平衡，造成了地方政府间公共产品供给水平及支出竞争能力相差悬殊。因此，只有规范转移支付制度才能实现全社会公共产品和公共服务水平均等化。就当前来说，转移支付的目标应为逐步调整各地区之间的横向不平衡、缩小地区间经济发展的差距，促进区域间协调发展，确保全国各地都能供给最低标准的公共产品水平。所以，我国应将转移支付支出的倾向于经济欠发达地方政府的能源、交通、环保等基础设施以及教育、科技、医疗、就业培训等社会保障事业，使得贫穷的地方政府有足够财力改善公共产品供给水平，从而吸引经济资源，加快经济发展，缩小同富裕地方政府的差距，避免出现贫穷地方政府经济发展的恶性循环，为地方政府间支出竞争营造公平的竞争环境。
（五）健全地方政府官员的政绩考核和升迁制度。
上级政府对下级政府官员的政绩考核和升迁制度很大程度上影响着地方政府的行为和目标追求。从职能上讲，地方政府既要完成上级政府的计划任务，实现整个国家的宏观调控目标，又要促进地方经济可持续发展，追求地方利益最大化。现行的地方政府官员由上级委任和以GDP 为核心的政绩考核体系，对地方政府官员的支出偏好产生不合理的激励和导向作用，致使在地方财政支出结构和债务问题上存在着一些问题，亟待解决；而且也是“逆向软约束”形成的原因之一。因此，应当结合我国地方政府的“双重身份”，综合考虑各方利益，建立和完善全面、科学的地方政府官员政绩考核和升迁制度，引导地方财政支出竞争向正确的方向发展。